Czy KNF może wszystko?

Przy sprawie Amber Gold Przewodniczący KNF przekonuje, że Komisja zrobiła wszystko co mogła zrobić i na więcej nie pozwalały jej przepisy. W przypadku instytucji finansowych przepisy zdają się jednak nie krępować KNF w podejmowanych przez nią działaniach.

Komisja Nadzoru Finansowego po raz kolejny postanowiła zastąpić ustawodawcę, mimo braku stosownej delegacji ustawowej. Po wydawanych bez podstawy prawnej rekomendacjach zawierających zalecenia dla nadzorowanych instytucji finansowych (pismo DNB/I/7111/4/2/11 z 29 grudnia 2011 r. adresowane do prezesów banków, pismo DNU/606/204/1/12 z dnia 13 lutego 2012 r. adresowane do zakładów ubezpieczeń/reasekuracji Działu I i Działu II, pismo L.dz. DNI/WN/6135/3/1/2012/MKz z dnia 16 stycznia 2012 r. adresowane do powszechnych towarzystw emerytalnych) Komisja Nadzoru Finansowego postanowiła wydać własną regulację adresowaną do podmiotów, których jeszcze nie nadzoruje, ale nad którymi wkrótce obejmie nadzór (pismo DBS/WSKOK/075/1/16/JZM z dnia 8 sierpnia 2012 r. adresowane do zarządów spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych).

Zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz.U. z 2012 r. poz. 855) spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe obowiązane są w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy do przeprowadzenia audytu zewnętrznego i przekazania jego wyników Komisji Nadzoru Finansowego, Kasie Krajowej, ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, Narodowemu Bankowi Polskiemu, Komitetowi Stabilności Finansowej oraz Krajowej Radzie Spółdzielczej. Audyt przeprowadza biegły rewident.

Żaden przepis nie określa zakresu tego audytu, ani nie zawiera upoważnienia dla jakiegokolwiek podmiotu do jego określenia. Również Komisja Nadzoru Finansowego nie została upoważniona do określenia zasad przeprowadzenia tego audytu. Zgodnie z pismem KNF mimo to wskazani wciąż nieobowiązującą, choć już opublikowaną ustawą odbiory wyników audytu dokonali ustaleń w zakresie obszarów badania, które powinny być poddane analizie i ocenie przez biegłego rewidenta i uznali celowość przyjęcia szerszego, niż to ma miejsce w przypadku standardowego badania sprawozdania finansowego sposobu podejścia do określenia zakresu badania, przy czym zdania tego nie podzieliła Kasa Krajowa sprawująca obecnie nadzór nad SKOK-ami i będąca jednym z odbiorców audytów przeprowadzonych na podstawie art. 87 nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. KNF, nie mając do tego podstaw prawnych, przekazał zarządom spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych „do wiadomości i wykorzystania dokument zawierający wytyczne dla podmiotu przeprowadzającego audyt zewnętrzny, który powinien także stanowić załącznik do umowy, precyzujący zakres wykonywanych usług.” Zdaniem Urzędu KNF „brak jest przeciwskazań dla prezentacji oczekiwań dotyczących zakresu audytu przez każdego z jego odbiorców”. Problem w tym, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do formułowania przez nich takich oczekiwań. Również zgodnie z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego  organy administracji (a KNF należy do tej kategorii podmiotów) działają na podstawie przepisów prawa, zatem także w trybie postępowania administracyjnego, KNF mógłby sformułować oczekiwania dotyczące zakresu audytu wykonywanego na podstawie art. 87 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, jedynie gdyby ustawodawca przyznał mu taką kompetencję, czego jednak nie uczynił. KNF nie nadzoruje także biegłych rewidentów i nie jest uprawniony do kierowania do nich oczekiwań dotyczących sposobu wykonywania przez nich swoich obowiązków. KNF nie jest także uprawniony do określania kryteriów, jakie powinni spełnić biegli rewidenci, by przeprowadzić audyt zewnętrzny, o którym mowa w art. 87 nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych.

Opisane działania KNF (zarówno wcześniejsze rekomendacje i zalecenia adresowane do banków, zakładów ubezpieczeń i powszechnych towarzystw emerytalnych, jak i obecne – kierowane do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych) nie mieszczą się zatem w konstytucyjnych ramach działania organów władzy publicznej, które mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa. Mimo to KNF ma istotne narzędzia faktycznego nacisku na adresatów swoich pozaprawnych oczekiwań. W przypadku zarządów spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych jest to w szczególności norma art. 86 ust. 1 pkt 2 nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, zgodnie z którą SKOK-i mają obowiązek wystąpienia do Komisji Nadzoru Finansowego z wnioskami o zatwierdzenie prezesów zarządów w terminie 9 miesięcy od dnia wejście w życie ustawy, przy czym do wniosków tych będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy art. 21 ust. 1-3 tej ustawy, które nakazują KNF odmowę zgody na powołanie prezesa zarządu, jeżeli m.in. nie daje on rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania SKOK-iem.

Niepokojące jest, że państwo z jednej strony nie wykorzystuje wszystkich dostępnych mu instrumentów by zapobiec działalności podmiotów takich jak Amber Gold, które nie będąc instytucjami finansowymi, narażają swoich klientów na ryzyko, prowadząc swoją działalność bez wymaganych zezwoleń, a jednocześnie w stosunku do instytucji finansowych (takich jak banki, zakłady ubezpieczeń, powszechne towarzystwa emerytalne, czy ostatnio spółdzielcze kasy-oszczędnościowo-kredytowe), Komisja Nadzoru Finansowego konsekwentnie próbuje zastępować ustawodawcę i działać bez podstawy prawnej i poza granicami obowiązujących ją przepisów. W efekcie rodzi to ryzyko spadku zaufania do instytucji państwowych i postrzegania Rzeczpospolitej jako demokratycznego państwa prawnego.

Paweł Pelc

radca prawny, Kancelaria Radcy Prawnego Pawła Pelca

17 sierpnia 2012 r.