Samorządność w pomocniczym państwie

Warunkiem ożywienia potencjałów demokracji bezpośredniej, dla ochrony wartości w publicznych przestrzeniach przed ich korupcyjnym zmarnowaniem, jest poszerzenie znaczenia terminu „samorząd”.

Przesłanką do zaproponowania niniejszego rozwiązania ustrojowego, jest ocena krytycznie niskiej skuteczności inicjatyw społecznych, podejmowanych dla rzecznictwa wartości przyrodniczych i kulturowych. Działań  podejmowanych w imię dobra publicznego, wobec, właściwych dla odpowiedzialności za ład w publicznych przestrzeniach, gminnych władz. Uważam że główną przyczyną tej słabości, jest małe zainteresowanie polskiego społeczeństwa planowaniem przestrzennym i mała aktywność we współodpowiedzialoności za gospodarowanie przestrzenią. Co w konsekwencji prowadzi do lekceważenia opinii społecznej, przez polityków odpowiadających za decyzje dotyczące użytkowania terenów. Przedstawiana propozycja wzmocnienia tego zainteresowania i aktywności, a co za tym idzie skuteczności, polega na stworzeniu wojewódzkich instytucji społecznego arbitrażu, dla samorządowego rozwiązywania konfliktów wynikających z gospodarowania publicznymi przestrzeniami. Jako organów wspierających wojewodę. Polega na wykorzystaniu agend rządu oraz lokalnych (powiatowych) instytucji kultury, dla umożliwienia skutecznego nadzoru nad działaniamiami  władz gminnych, przez organizacje społeczne troszczące się o wartości w publicznych przestrzeniach.

W przedstawionej propozycji termin samorząd, używany jest w szerszym znaczeniu, niż to jest powszechnie przyjmowane. Uważam że szersze ujęcie terminu „samorząd”, nie piszę „nowe” bo odwołuje się ono do tradycji ustrojowej dawnej Rzeczpospolitej, jest jednym z warunków zmodernizowania kultury życia publicznego w Polsce.  

Samorząd jako mechanizm dopełniający państwo

Uważam że główną przyczyną stanu uśpienia społecznego, nie tylko w zakresie ładu przestrzennego, ale i wszelkiej obywatelskiej aktywności, jest zbyt wąska formuła samorządności, przyjęta do obecnych rozwiązań ustrojowych. Formuła ta wywodzi się z negatywnego sposobu definiowania kategorii „samorząd”, jako dopełnienia dla działań władzy (wedle wikipedi: „Samorząd to niezależne od nadrzędnej władzy decydowanie o własnych sprawach, wykonywanie funkcji uzupełniających w stosunku władz np. szkoły, zakładu produkcyjnego, władz państwowych”). Takie negatywne, dopełniające definiowanie, wywodzi się z tradycji ustrojów paternalistycznych, sytuujących władzę na zewnętrz (powyżej) społeczności. Tradycji traktującej wspólnoty jako kolektywy, wymagające zewnętrznego sterowania, a nie jako funkcjonalne organizmy. Takie definiowanie jest właściwe dla państw opiekuńczych. W państwach tych nie ma miejsca dla zobowiązań (służebności) władzy wobec inicjatyw społecznych, czy też dla społecznego udziału w rozliczaniu władzy, w innej formie niż poprzez system przedstawicielstwa politycznego w organach władzy. Dla takiej samorządności podstawowe znaczenie mają zagadnienia instytucjonalne. Jej model koncentruje się na systematyzowaniu podmiotów, precyzowaniu kompetencji i określeniu form legitymizacji. Na kompletności zaprojektowanych mechanizmów. W konsekwencji przyjęcia dla ujęcia terminu „samorząd” logiki państwa opiekuńczego, uprawnione staje się utożsamianie samorządu, z organami lokalnej władzy samorządowej.

I taka jest dzisiaj Polska praktyka. Wielu lokalnych polityków z otwartą satysfakcją przypisuje sobie tytuły „samorządowców”, uznając domyślnie że pozostałej występującej we wspólnocie samorządowej ludności, poza wójtem i radnymi, udział w samorządzeniu  przynależy zaledwie w formie okresowego uczestnictwa w ceremoniach wyborczych. Oczywiście z obywatelskim prawem do objęcia „roli samorządowca” na całe cztery lata, o ile uzyskają oni stosowny mandat. Tymczasem konstytucyjną zasadą realizacji wolności obywatelskiej w Polsce, jest dziś zasada pomocniczości i idea subsydiarności. To zobowiązuje do szerszego niż w państwie opiekuńczym rozumienia samorządu, do wyjścia z ram upowszechnianej, nie tylko przez wikipedię, definicji.

W praktyce kolizja tych formuł ujawnia się wyraźnie przy wskazywaniu miejsca dla organizacji społecznych w strukturze instytucji publicznych. Skoro nie są to instytucje samorządowe, to jakie? Stąd wynika językowe trywializowane ich specyfiki, jako organizacji pozarządowych. Z próbą papuziego dowartościowania tego etykietowania cudzoziemskim określeniem „ngo”.  W wymiarze ogólnokrajowym, konsekwencją takiego poza organicznego, „pozarządowego” czy nawet wręcz „pozapaństwowego”, traktowania organizacji społecznych, są próby ustrojowego zawiązania branży, czy sektora ngo. Proces ten ma niestety od lat licznych rzeczników zarówno wśród polityków, pracowników wyższych uczelni jak i samych liderów tych organizacji społecznych. Obawiam się, że jednym z powodów popularyzowania tej doktryny, są po ludzku zrozumiałe, próby ustabilizowania warunków do realizowania karier zawodowych, przez liderów „ngo”. Szczęśliwie dla Polski próby "ubranżowienia ngo", są jak na razie nieskuiteczne.  W wymiarze lokalnym, konsekwencją „pozarządowości” organizacji społecznych, jest budowanie przez polityków rządzących gminami, rodzaju forów doradczych, będących faktycznie formami koncesjonowania konkretnych organizacji do udziału w debacie publicznej oraz formami kontroli tematyki tych debat. I znów proces takiego protezowania życia publicznego ma licznych rzeczników wśród polityków, pracowników wyższych uczelni i beneficjentów tych faktycznie para korupcyjnych rozwiązań. Obecnie próbuje się nawet objąć tą protezą samorządności, nową doktryną pod nazwą „demokracja deliberatywna”.

 Krajowe i lokalne manowce zawężającego definiowania samorządu, w praktyce prowadzą do dysfunkcyjności organizacji społecznych. Przestają bowiem one podejmować role rozwojowe, przestają opierać się na ofiarności społecznej, lokując się na różnych poziomach politycznego klientyzmu, zgodnie z określonymi przez administrację państwową różnych szczebli, strategiami i zapotrzebowaniami. Bez względu na propagandową głośność zapewnień o znaczeniu organizacji społecznych dla rozwoju Polski, czy na rzetelność podejmowanych przez administracje wysiłków dla zalgorytmizowania i przejrzystości procedur przyznawania dotacji, faktyczny protekcjonizm władzy wobec tych organizacji, traktowanych jako jej dopełnienie, jest doskonale wyczuwany przez społeczeństwo.

 Spirala degradacji krajobrazu 

Jednym ze skutków tego pozorowania rzeczywistych intencji władzy i relacji pomiędzy nią a organizacjami społecznymi, jest odwracanie się od spraw publicznych znakomitej większości społeczeństwa. Fasadowość i teatralizacja zniechęca do aktywności zarówno do rzecznictwa na rzecz ochrony znaczących wartości, jak i do społecznej współpracy dla mobilizowania impulsów rozwojowych. 

W zakresie oceny procesów gospodarowania publicznymi przestrzeniami, powszechne jest przekonanie o pozorności procesów konsultowania społecznego. Nieliczne ośrodki rzecznictwa społecznego, skupiają się dopiero w sytuacji naruszania najbardziej ewidentnych wartości. Powszechnym jest przekonanie, że administracja gminna, prowadząca procedurę planistyczną, nie realizuje ustawowo nakazanego procesu waloryzowania wartości i dbałości o ład przestrzenny, lecz wypełnia ukryte zamierzenia, ustalone jeszcze przed rozpoczęciem formalnych procedur, pomiędzy członkami gminnych władz, czy rządzących ugrupowań politycznych, a potencjalnymi inwestorami. Powszechnym jest przekonanie że wartości publicznej przestrzeni, stanowią zasób oferty lokalnej władzy dla uczestniczenia w korupcji politycznej. Że wartości z publicznej przestrzeni stanowią zasób dla korupcji politycznej. Przekonanie to jest tym mocniejsze, że w polskim „proporcjonalnym” ustroju wyborczym, wyborcy nie mają możliwości wyegzekwowania osobowej odpowiedzialności radnego, za realizację deklaracji wyborczych. Dlatego składane przez kandydatów na radnych, czy przez skupiające ich ugrupowania polityczne, deklaracje programowe dotyczące gospodarowania przestrzeniami, traktowane są przez wszystkich, jako służące jedynie kompletności marketingowej. Jako wypełniacze przedwyborczych ceremonii, przydatne dla prowadzenia przez media pozorowanych debat.

 Logiczną konsekwencją tej dysfunkcyjności rywalizacji politycznej jest, że członkowie organizacji społecznych, nie próbują się nawet odnosić do przesłań programowych ugrupowań politycznych. Do ich aksjologii czy szczegółów. Podobnie jak lokalni politycy traktują je jako całkowicie niezobowiązujące. Próbując być skutecznymi, społecznicy nie przyjmują domniemania o działaniu na rzecz dobra wspólnego przez członków lokalnej władzy. Dlatego w prowadzonych czasami sporach, argumenty o charakterze merytorycznym nie mają znaczenia podstawowego. Skuteczność próbuje się uzyskać nie otwartością i poczuciem wspólnoty z politycznymi przedstawicielami, lecz próbą uzyskania przewagi medialnej. Budując poczucie zagrożenia, czasami komizmu, a czasami wręcz insynuacją domniemanej, ale ze względu na słabość naszego państwa, nie udowadnialnej korupcji. Czyli próbując tworzyć stymulatory emocji, tym skuteczniejsze im efektowniej prowadzące do delegitymizacji władzy. 

Z wielu względów, w tym głównie siły więzi wewnątrz ugrupowań politycznych cementowanych wewnętrznie ”proporcjonalną” ordynacją wyborczą oraz powszechnych powiązań pomiędzy kontrolerami mediów a lokalnymi politykami, w praktyce działania te, oparte na założeniu wyalienowania, nomen omen „samorządowej”, władzy i tak są nieskuteczne. Świadomość nieskuteczności dodatkowo napędza spirale niechęci do społecznej aktywności, a w konsekwencji prowadzi do postępującego wytracania wartości z polskiego krajobrazu.

Samorząd jako właściwość organizmu społecznego

 Tymczasem istotą samorządności w państwie respektującym podmiotowość obywateli, powinny być otwartość, uczestnictwo i inicjatywność. O ile chciało by się ją wykorzystać celowym jest określenie samorządu w sposób procesowy. Tak by to władza była dopełnieniem samorządu, czy raczej samorządności jako właściwości życia publicznego. Odwrotnie jak w cytowanej i upowszechnianej definicji. W tym procesowym ujęciu samorządem staje się ustrój polityczny, w którym źródłem rozwoju jest aktywność obywatelska. A jeszcze głębiej ofiarność na rzecz dobra wspólnego, czyli powszechność udziału w polityce rozumianej jako czynienie dobra w świecie doczesnym. A zatem znów nie w popularyzowanym rozumieniu polityki jako zarządzania podatkami zabranymi innym, jako formy opresji Państwa przeciw obywatelom, lecz polityki jako zarządzania swoją własnością (czasem, statusem, pieniędzmi) na rzecz wspólnego dobra. Takie ujęcie jest w Polsce jak najbardziej odpowiednie zgodnie z konstytucyjnie uznaną przez zasadą substytucyjności. Zgodnie z tą zasadą to władza polityczna i administracja, odnaleźć powinny role służebne wobec zrzeszeń obywatelskich podejmujących publiczne zadania. Jest to też zgodne z konstytucyjną definicją samorządu terytorialnego, obszerniejszą niż powszechnie używana (artykuł 163 Konstytucji RP stanowi, że "Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych").  

Proponowane procesowe rozumienie samorządu, nie rodzi bezpośrednich opozycji wobec istniejących i utrwalonych już rozwiązań ustroju samorządu terytorialnego. Akceptuje ono zarówno sens kompetencji delegowanych przez centralne agendy państwa do agend lokalnych, jak i sens wyborczego legitymizowania wszelkich władz. Jego zastosowanie pozwala na polepszenie skuteczności organizacji społecznych, w tym z wykorzystaniem istniejącego w polskim prawie, instrumentarium demokracji bezpośredniej. Wymaga natomiast wprowadzenia nowych rozwiązań.

Niezależność, reprezentatywność i skuteczność

 Niniejsza propozycja uzupełnienia istniejącego ustroju samorządowego, dotyczy gospodarowania publiczną przestrzenią. Czyli procedowaniu decyzji o kierunkowaniu jej wykorzystania. W tym głównie o nakładaniu ograniczeń na użytkowanie konkretnych terenów, najczęściej będące własnością prywatną, w związku rozpoznaniem i ochroną wartości kulturowych, przyrodniczymi lub innych użyteczności dla wspólnoty. Dziedzina ta jest głównym obszarem wspólnotowej odpowiedzialności gmin, tymczasem praktyka wskazuje że zadania te wykonywane są nie tylko nieporadnie, ale wręcz ze szkodą dla wartości ładu przestrzennego. Dlatego proponuje się utworzenie Rad ładu przestrzennego (funkcja konsultacyjna, nazwa robocza) przy wojewodach, dla realizowania społeczno – rządowego arbitrażu w konfliktach dotyczących gospodarowania publicznymi przestrzeniami przez organy gminy.

 Wydaje się że skuteczność proponowanej Rady, w mobilizowaniu zainteresowania społecznego sprawami jakości ładu przestrzennego, zależeć będzie od wypełnienia trzech warunków.

 Pierwszym  jest niezależność osób podejmujących aktywność społeczną. Służyć jej ma ulokowanie Rady jako organu doradczego wojewody. Takie ustrojowe upodmiotowienia aktywności organizacji społecznych, w przedstawianiu opinii o gospodarowaniu przestrzenią, powinno zapewnić ochronę niezależności prowadzonych debat i konkluzji, od wpływów członków lokalnych władz. Jak wcześniej wskazano, praktyka wskazuje że gminne władze są najczęściej zainteresowane forsowaniem konkretnego rozwiązania. I to często wbrew dobru publicznemu. Zatem z powodu realizowania jakiegoś interesu osobistego lub ugrupowania politycznego. Taka korupcyjna motywacja jest często źródłem nacisków członków władz gminy na społeczników. Usytuowanie Rady ponad władzami gminy, powinno osłabić siłę bezpośrednich presji.

Drugim z warunków skuteczności, jest dobra reprezentatywność czyli zapewnienie zgodności wyboru członków z regułami demokracji. I to z wszystkimi walorami, personalistycznie określonej odpowiedzialności konkretnego przedstawiciela danego regionu, w wojewódzkiej Radzie. Proponuje się organizację wyborów poprzez jednomandatowe okręgi o wielkości mniej więcej jednego powiatu, z zachowaniem parytetu ilościowego. Bierne prawo wyborcze przysługiwało by delegatom organizacji społecznych, aktywnych w procesach administracyjnych o wydanie stanowienie planów zagospodarowania. Uważam że sposób uregulowania procerdury  wyborczej, czyli w praktyce wyborów do roli "powiatowego rzecznika ładu przestrzennego", powinien być specyficzny dla danego powiatu. Miejscem konsolidacji debaty i zapoznawania się osób z różnych organizacji społecznych, mogła by być wiodąca w danym rejonie instytucja kultury, muzeum lub dom kultury. Tu spotykać mogli by się przedstawiciele organizacji społecznych ze swoim przedstawicielem oraz z politykami odpowiedzialnymi za gospodarowanie przestrzenią. Z uwagi na znaczne zróżnicowanie aktywności społecznej pomiędzy konkretnymi powiatami, cały model trzeba przygotować na indywidualizację procedur. Z tego względu proponuję by w przynajmniej w początkowej fazie działalności Rady, procedurę wyborczą organizowała instytucja zaufania publicznego na zasadzie powiernictwa. Uważam że dobrze role tą mogła by wypełniać Fundacja Pro Publico Bono.

Trzecim z warunków skuteczności jest możliwość spowodowania publicznego arbitrażu. Posiadanie przez Radę takiego instrumentu, który w wypadku całkowitej rozbieżności w ocenie prawidłowości merytorycznej danej decyzji, doprowadzić może do jej uchylenia w trybie ustrojowym. Proponuję by tym instrumentem była instytucja „zalecenia przeprowadzenia referendum lokalnego” w danej sprawie. Zastosowanie tej formy przez Wojewodę, na wniosek Rady, powinno być oczywiście poprzedzone wyczerpaniem wcześniejszych procedur miękkiego arbitrażu.  

Reasumując, misją działania Rady byłoby mobilizowanie aktywności społecznej wobec gospodarowania przestrzenią dzięki zapewnieniu przez wojewódzki organ centralnej władzy niezależności jej członkom, wykorzystaniu instytucji kultury dla zapewnienia reprezentatywności rzecznictwa lokalnych potrzeb, wykorzystania referendum lokalnego, jako nowoczesnego instrumentu demokracji bezpośredniej, dla skutecznego wyegzekwowania wypracowanych stanowisk.

Potrzeba pilotażu

 Wprowadzenie proponowanych rozwiązań, ma szanse na wytworzenie warunków do skuteczności a zatem i do poczucia sensu, dla aktywności obywatelskiej. A zatem na przełamanie głównej słabości w realizowaniu przez obywateli funkcji kontrolnych wobec organów władzy. Praktyczne zweryfikowanie szansy, wykorzystnia nowych instytucji demokracjki bezpośredniej, wymaga pilotażu. Uczestnicy kwietniowej (2011) konferencji Stowarzyszenia Genius Loci uznali że najlepszym miejscem dla jego przeprowadzenia jest województwo małopolskie. Licząc że zarówno rządowe jak i samorządowe władze województwa małopolskiego, podejmą wyzwanie nowego umocowania dla społecznych rzeczników ładu przestrzennego. 

Pisma zostały wysłane ….