O jeden most za daleko?

Wprowadzenie do naszego systemu emerytalnego, przy okazji ograniczenia składki trafiającej do OFE, Indywidualnych Kont Zabezpieczenia Emerytalnego, które mogą funkcjonować od 1 stycznia 2012 r. spełniło podstawowe postulaty zgłaszane w projekcie złożonym w poprzedniej kadencji przez Komitet Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej RAZEM. W efekcie projekt w przedłożonej Sejmowi w poprzedniej kadencji wersji w dużej części stał się bezprzedmiotowy. Ponieważ projekty obywatelskie nie są objęte zasadą dyskontynuacji prac parlamentarnych po upływie kadencji, Sejm mimo to postanowił podjąć nad nim prace. W związku z tym pełnomocnik komitetu, skądinąd członek Rady Programowej Gazety Ubezpieczeniowej, Paweł Sankowski poinformował, że w imieniu komitetu na spotkaniu z marszałek Sejmu zamierza przedstawić poprawki do projektu zgłoszonego przez Komitet. Poprawki te mają dotyczyć trzech kwestii – zastąpienia ograniczenia poziomu ulgi podatkowej w przypadku IKZE kwotowo i procentowo w odniesieniu do poziomu wynagrodzenia, jedynie ulgą kwotową, wprowadzenia 18% stawki podatku od jednorazowych wypłat z IKZE oraz zwolnienia z podatku dochodowego wypłat dożywotnich z IKZE. Paweł Sankowski słusznie podnosi, że mamy poważny problem z poziomem przyszłych świadczeń emerytalnych, że część obowiązkowa systemu emerytalnego zapewnia stosunkowo niskie emerytury, a oszczędności dobrowolne nie rozwijają się w stopniu dostatecznym. Czy jednak proponowane przez niego rozwiązania są optymalne? Mam poważne wątpliwości.

Pierwsza propozycja jest niewątpliwie atrakcyjna – zniesienie limitu procentowego ulgi podatkowej w relacji do wynagrodzenia i pozostawienie jej wyłącznie jako ulgi kwotowej daje szansę na wyższe oszczędności emerytalne także osób mających niższe dochody. Czy nie warto jednak zastanowić się nad kwestią bardziej zasadniczą, czy potrzebujemy kwotowego ograniczenia ulgi w podatku dochodowym? Być może skuteczniejszą zachętą do dodatkowego oszczędzania na emeryturę zarówno w ramach Pracowniczych Programów Emerytalnych (składka dodatkowa), jak i Indywidualnych Kont Zabezpieczenia Emerytalnego oraz IKZE byłoby zniesienie limitów wpłat? Wydaje się, że choć krótkookresowo może to rodzić pewne ryzyka dla budżetu w przypadku IKZE (ulga od wpłat do IKZE), to jednak w przypadku wpłat do PPE i IKE ryzyko jest znacznie mniejsze, bo dotyczy wyłącznie podatku od zysków kapitałowych.

Druga propozycja wydaje się mieć znacznie mniejsze znaczenie praktyczne – wprowadzenie 18% stawki podatku od wypłat jednorazowych z IKZE, będzie bowiem wyłącznie regulacją rangi ustawowej i Sejm zawsze będzie mógł ją zmienić, zwłaszcza w przypadku zmian wysokości stawek podatkowych, a jeżeli dokona tych zmian uwzględniając odpowiednie vacatio legis zmian, regulacja taka nie powinna zostać zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny, który nie traktuje prawa do płacenia podatków, według wcześniej ustalonych stawek, jako prawa nabytego i słusznie uważa prawo do stanowienia podatków, jako jedno z podstawowych uprawnień Państwa. Zatem nawet, jeśliby Sejm zaakceptował tę propozycję zgłaszaną przez pełnomocnika komitetu, to i tak nie ma żadnej racjonalnej gwarancji, że w przyszłości rzeczywiście zapłacimy podatek od wypłat jednorazowych z IKZE w tej wysokości.

Natomiast najwięcej wątpliwości budzi trzecia propozycja – wprowadzenia zwolnienia podatkowego wypłat dożywotnich z IKZE. Podatek może być pobierany od dochodu, który następnie jest inwestowany na cele emerytalne, od zysków z inwestycji i wreszcie od wypłat. Jeżeli we wszystkich tym fazach pobierany jest podatek mamy system TTT (od angielskiego słowa Tax – Podatek), jeżeli w żadnej fazie podatek nie jest pobierany mamy system EEE (od angielskiego słowa Exemption – Zwolnienie). W Polsce w systemie emerytalnym mamy obecnie dwa modele EET (podatek przy wypłacie – w przypadku ZUS, OFE i IKZE) oraz TEE (podatek przy wpłacie – w przypadku PPE i IKE). Oznacza to, że nawet w obowiązkowej części systemu ustawodawca nie zdecydował się na model EEE, czyli równoczesnego zwolnienia z podatku składek, zysków z inwestycji i wypłat. A takie rozwiązanie (EEE) miałoby zastosowanie do IKZE w przypadku wypłat dożywotnich, jeżeli zostałaby przyjęta propozycja zgłoszona przez Pawła Sankowskiego, jako pełnomocnika Komitetu Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej RAZEM.

Nie budzi wątpliwości, że państwo powinno wspierać zapobiegliwość obywateli, by mogli sobie zapewnić zabezpieczenie na starość. Jeśli nie są w stanie zadbać o siebie państwo powinno tworzyć mechanizmy gwarantujące im podstawowe świadczenia. W Polsce tę rolę pełnią pierwsze dwa – obowiązkowe filary systemu emerytalnego ZUS i OFE oraz konstrukcja emerytury minimalnej. Choć elementem wsparcia dla tych mechanizmów zabezpieczenia społecznego są ulgi podatkowe, to ograniczają się one do zwolnienia z opodatkowania składek przekazywanych do ZUS i OFE oraz zysków z inwestycji. Pozostawiono podatek od wypłacanych świadczeń. Ponieważ nie budzi wątpliwości, że te elementy systemu emerytalnego mają zapewnić podstawowe świadczenia i korzystają z gwarancji państwa oraz jego wsparcia finansowego (emerytura minimalna, dotacja uzupełniająca dla FUS), jeżeli w ogóle rozważać wprowadzenie modelu EEE, to właśnie w tym segmencie systemu. Pozostałe elementy systemu emerytalnego (PPE, IKE i IKZE) mają zapewnić wyższe niż podstawowe świadczenia, oparte są na indywidualnej zapobiegliwości ubezpieczonych, bez bezpośredniego zaangażowania finansowania państwa, które jedynie oferuje zachęty o charakterze podatkowym. Nie mogą one być jednak dalej idące niż w systemie podatkowym. Jeżeli Komitet Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej RAZEM widzi w budżecie źródła finansowania swoich propozycji, to z punktu widzenia systemu emerytalnego najkorzystniej byłoby je przeznaczyć na wdrożenie już dziś skutecznej polityki prorodzinnej, bo bez niej – biorąc pod uwagę obecnie publikowane dane demograficzne – nie da się skutecznie zapewnić wypłat emerytur w przyszłości, zwłaszcza po zwiększeniu w ubiegłym roku roli w systemie części repartycyjnej.

Dobrze jednak, że projekt Komitetu Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej RAZEM może stać się kolejnym punktem wyjścia do dyskusji o niezbędnych zmianach w systemie emerytalnym. Warto może przy tej okazji podnieść kwestię dokończenia reformy emerytalnej i konieczności uchwalenia ustawy o dożywotnich emeryturach kapitałowych (instytucje je wypłacające muszą być gotowe ze swoją ofertą na 1 stycznia 2014 r.), czy konieczności znoszenia przywilejów emerytalnych, bez zniesienia których trudno dyskutować kwestię podnoszenia ustawowego wieku emerytalnego. Inicjatywa potwierdza, że kwestie emerytalne nie są dla obywateli obojętne i chcieliby oni mieć wpływ na kształt regulacji ich dotyczących oraz pomaga w budowaniu świadomości emerytalnej i niewątpliwie pełni olbrzymią rolę edukacyjną. Warto zrobić wszystko, by jak najlepiej wykorzystać ten potencjał.

Paweł Pelc

radca prawny, Kancelaria Radcy Prawnego Pawła Pelca

Wiceprezes Agencji Ratingu Społecznego sp. z o.o.

14 lutego 2012 r.