„Marsz Niepodległości” broni wolności!

Skoro prezydencki zamach na wolność zgromadzeń jest reakcją na sukces Marszu Niepodległości, to Stowarzyszenie „Marsz Niepodległości” staje na czele walki o zachowanie konstytucyjnych wolności

 Poniżej treść stanowiska Stowarzyszenia "Marsz Niepodległości" prezentowanego podczas dzisiejszego wysłuchania publicznego w sprawie prezydenckiego projektu nowelizacji ustawy – Prawo o zgromadzeniach (druk sejmowy nr 35). Stanowisko inspirowane przeze mnie, tworzone w przeważającej mierze przez mec. Łukasza Moczydłowskiego, konsultowane przez ekspertów współpracujących ze Stowarzyszeniem "MN" i sygnowane przez prezesa S "MN" Witolda Tumanowicza i członka zarządu Krzysztofa Bosaka. Oto ono:

Działając w imieniu Stowarzyszenia Marsz Niepodległości przedstawiamy poniżej opinię prawną dotyczącą przedłożonego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach.

I. Na wstępie podnieść należy, iż oceny prawnej przedstawionych propozycji zmian należy dokonać w kontekście zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zwanej w dalszej części „Konstytucją”) dotyczących wolności i praw człowieka oraz obywatela, jak również wyroków Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności  wyroku z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt: Kp 1/04.

We wskazanym powyżej orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego dokonał szczegółowej analizy zasad, którym ustawodawca winien kierować się wprowadzając regulacje dotyczące Prawa o zgromadzeniach, a które to założenia w żadnej mierze nie straciły na aktualności.

Jak stwierdza powołany powyżej wyrok Trybunału „wolność zgromadzeń stanowi jeden z istotnych elementów współczesnego standardu państwa demokratycznego w sferze podstawowych praw i wolności”, która to wolność gwarantowana jest również w aktach prawa międzynarodowego ratyfikowanych przez Polskę. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt: K 34/99, stwierdził, iż wolność zgromadzeń jest „niezwykle ważnym środkiem komunikacji międzyludzkiej zarówno w sferze publicznej, jak i prywatnej oraz formą uczestnictwa w debacie publicznej, a w konsekwencji – również w sprawowaniu władzy w demokratycznym społeczeństwie. Celem wolności zgromadzeń jest nie tylko zapewnienie autonomii i samorealizacji jednostki, ale również ochrona procesów komunikacji społecznej, niezbędnych dla funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa. U jej podstaw znajduje się zatem nie tylko interes poszczególnych jednostek, ale również interes ogólnospołeczny.”

Zgodnie z art. 57 Konstytucji „Każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa.” W konsekwencji wolność zgromadzeń nie jest wolnością absolutną i dopuszczalne jest jej ograniczenie w formie ustawy – jednakże ingerencja ta nie może być dowolną i ograniczona jest zakresem wskazanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W myśl jego postanowień  w polskim porządku prawnym ograniczenie wolności jest dopuszczalne tylko i wyłącznie w sytuacji gdy jest konieczne dla ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób. Jak zostało to expressis verbis wyrażone w powołanym przepisie ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Ważnym w kontekście niniejszej sprawy jest również zapis art. 2 Konstytucji, z którego doktryna i orzecznictwo wyinterpretowały obowiązek jasnego i precyzyjnego formułowania przepisów ustawowych regulujących konstytucyjne prawa lub wolności, to znaczy obowiązek takiego formułowania zapisów który nie pozostawia organom stosującym prawo nadmiernej swobody mogącej prowadzić do ustalenia w praktyce ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki.

W konsekwencji zaproponowane przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zmiany w ustawie – Prawo o zgromadzeniach – winny być oceniane pod kątem ustalenia:

(1) czy rzeczywiście są konieczne dla realizacji celu jakim jest zapewnienia porządku lub bezpieczeństwa publicznego, ochrony wolności i praw innych osób,

(2) czy nie naruszają istoty wolności organizowania zgromadzeń i uczestniczenia w nim,

(3) czy w sposób precyzyjny określają zakres ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, który uniemożliwi dowolność oceny sytuacji przez organu władzy publicznej stosującej w przyszłości ustawę.

II. Najistotniejszą zmianą proponowaną w projekcie nowelizacji ustawy – Prawo o zgromadzeniach jest ograniczenie udziału w zgromadzeniach osób, których rozpoznanie z powodu ubioru, zakrycia twarzy lub zmiany jej wyglądu nie jest możliwe. Zgodnie z projektem udział osób, których rozpoznanie nie jest możliwe jest dopuszczalne tylko i wyłącznie w sytuacji zgłoszenia faktu udziału takich osób w zawiadomieniu o zgromadzeniu publicznym (art. 3 ust 3, art. 7 ust. 3 a). 

Jak wynika z uzasadnienia do projektu zmiany te są wywołane wykorzystywaniem „zgromadzeń do stosowania w formie wręcz zorganizowanej przemocy” jak również zapewnienie obowiązku „ochrony osób biorących udział w demonstracjach”.

Kwestia możliwości ograniczenia udziału w zgromadzeniu osób, których rozpoznanie nie jest możliwe była przedmiotem wnikliwej analizy dokonanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 2004 r. Co istotne wszystkie zawarte tam twierdzenia pozostają aktualne na gruncie obecnie proponowanych zmian.

Jedną z podstawowych konkluzji Trybunału było stwierdzenie, iż „uczestnictwo w zgromadzeniu publicznym nie jest określone imiennie, jest anonimowe (…) Tak pojmowany anonimowy charakter uczestnictwa w zgromadzeniu publicznym jest ważnym elementem treści normatywnej konstytucyjnej wolności zgromadzeń, jest przejawem wolności, z którego jednostka (obywatel) może skorzystać.” Jak stwierdził Trybunał zamaskowanie „nie zawsze należy odczytywać jako sygnał ewentualnego zagrożenia dla porządku czy bezpieczeństwa.” Aktualne pozostaje również zwrócenie uwagi, iż „zakaz uczestnictwa dotyczyłby także osób, których nie można zidentyfikować bądź z powodu naturalnych okoliczności bądź też celowego przebrania, ale takiego, które będąc środkiem wyrażenia określonego stanowiska w odniesieniu do jakiegoś problemu, sytuacji czy faktu, nie sygnalizowałby agresywnego zachowania i ewentualnych zagrożeń dla pokojowego charakteru zgromadzenia.”

Jak zwrócił uwagę „ograniczenie wolności zgromadzeń polegające na ograniczeniu możliwości uczestniczenia w nich w sposób bezimienny, anonimowy nie jest konieczny, gdyż ustawa o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (…) daje wystarczające możliwości ingerencji policji w przebieg zgromadzenia w przypadku zagrożenia dla ich pokojowego charakteru, w tym daje możliwość ustalenia tożsamości osób uczestniczących w zgromadzeniu.” Zwraca się tam uwagę, iż ustawa o Policji przewiduje możliwość interwencji policji w przypadku naruszeń porządku publicznego, aby zapewnić pokojowy przebieg zgromadzenia, w szczególności posiada ona kompetencje „legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości”, „zatrzymywania osób”, „zatrzymywania osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla mienia” oraz do „dokonywania kontroli osobistej”.

Jak słusznie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny „na podstawie przepisów ustawy o Policji możliwe jest więc identyfikowanie osób uczestniczących w zgromadzeniu już wówczas gdy występują pojedyncze incydenty lub inne fakty mogące stanowić zagrożenie dla pokojowego charakteru zgromadzenia.”

Zgodnie z dyspozycją powołanego art. 31 ust. 1 Konstytucji istniałaby możliwość ograniczenia wolności zgromadzeń jeżeli konieczne byłoby to dla realizacji celu jakim jest zapewnienia porządku lub bezpieczeństwa publicznego, ochrony wolności i praw innych osób. W ocenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zagrożeniem dla pokojowego charakteru zgromadzeń miały by być osoby, których rozpoznanie nie jest możliwe. Jednakże, jak wskazał powyżej Trybunał Konstytucyjny, ustawa o Policji daje kompetencje organom państwa do skutecznego zapewnienia pokojowego przebiegu zgromadzeń, co wobec faktu iż istotą uczestnictwa w zgromadzeniu jest anonimowość jak również stosowanie przebrania może być elementem pokojowego wyrażenia swojego stanowiska (vide: noszenie przez uczestników demonstracji przeciwko ACTA maski katolickiego rebelianta Guya Fawkesa), prowadzi do negatywnej oceny proponowanych zmian w ustawie.

Za niczym nie podparte i gołosłowne należy również przyjąć twierdzenia, iż zgromadzenia w Polsce wykorzystywane są do stosowania w formie zorganizowanej przemocy.

Krytycznie należy również odnieść się do projektowanego zapisu art. 3 ust. 3 Ustawy w zakresie w jakim wskazuje jakie osoby nie mogą uczestniczyć w zgromadzeniu. Wskazanie, iż są to osoby „których rozpoznanie z powodu ubioru, zakrycia twarzy lub zmiany jej wyglądu nie jest możliwe” wprowadza możliwość nazbyt dowolnej, szerokiej interpretacji przepisu, a w konsekwencji stosowania przez organy władzy publicznej możliwości rozwiązania zgromadzenia, które jest najbardziej restrykcyjnymi środkami ograniczenia wolności zgromadzeń publicznych.

Przywołać tu należy, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano znaczenie zasady określoności przepisów prawa wówczas gdy następuje ustawowa ingerencja w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak po raz kolejny podkreślono w wyroku z dnia 10 listopada 2004 r. „ustawodawca nie powinien w wyniku niejasnego sformułowania przepisu pozostawić organom stosującym prawo nadmiernej swobody prowadzącej do ustalenia w praktyce zakresu przedmiotowego i podmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki.” Zważywszy, iż zaproponowane niejasne sformułowanie zapisu naruszają wymagania dostatecznej określoności przepisów prawnych ich uchwalenie w takiej treści naruszałoby art. 2 Konstytucji.

III. Zgodnie z projektowanym nowym brzmieniem art. 2 ust. 2 Ustawy w zgromadzeniu nie mogłyby uczestniczyć osoby, które nie tylko posiadałyby przy sobie broń, materiały wybuchowe, lub inne niebezpieczne narzędzia, ale również takie które posiadałyby wyroby pirotechniczne czy też materiały pożarowo niebezpieczne.

Definicja wyrobów pirotechnicznych wskazana została w art. 3 pkt. 8 i 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego. Zgodnie z jej brzmieniem zakazane byłoby posiadane w czasie zgromadzeń m.in. petard czy też rac, których używanie w czasie zgromadzeń organizowanych na terytorium naszego kraju jest powszechną praktyką, i które są traktowane jako środki ekspresji uczestników zgromadzenia, sposób wyrażenia określonego stanowiska w odniesieniu do jakiegoś problemu, sytuacji czy faktu. Praktyka wskazuje, iż ich używanie nie musi wskazywać na brak pokojowego nastawienia uczestników zgromadzenia (vide: racowiska organizowane w Poznaniu w rocznicę wybuchu Powstania Wielkopolskiego). Podnieś również należy, iż w przypadku gdy materiały te używane będą w sposób sprzeczny z pokojowych charakterem zgromadzenia ustawa o Policji (vide: uwagi w pkt. II opinii) daje organom stosującym prawo narzędzia służące przywróceniu porządku i bezpieczeństwa.  Tym samym podkreślić należy, iż wprowadzenie zakazu używanie w czasie zgromadzeń wyrobów pirotechnicznych nie jest konieczne dla realizacji celu jakim jest zapewnienia porządku lub bezpieczeństwa publicznego, ochrony wolności i praw innych osób, a nadto zważywszy iż są one traktowane jako sposób ekspresji poglądów uczestników zgromadzenia zakaz taki może być traktowany jako naruszający istotę wolności zgromadzeń. Na pewno ograniczenie takie nie spełnia warunki niezbędności (konieczności) w demokratycznym państwie i prowadziłoby do nieproporcjonalnego uszczerbku dla istnienia i funkcjonowania prawa do zgromadzenia jako prawa konstytucyjnego.

Identyczne zarzuty należy postawić projektowanemu zakazowi używania materiałów pożarowo niebezpiecznych. W całości należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r. Prokuratura Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej, który zwraca uwag na niekonstytucyjność proponowanej zmiany. W jego ocenie, podobnie jak w naszej, pojęcie materiałów pożarowo niebezpiecznych „stwarza nieuprawnioną dowolność interpretacji przepisów”, a tym samym narusza zapis art. 2 Konstytucji wprowadzający na ustawodawcę obowiązek takiego formułowania zapisów ograniczających w drodze ustawy prawa i wolności obywatelskie, który nie pozostawia organom stosującym prawo nadmiernej swobody mogącej prowadzić do ustalenia w praktyce ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki.

IV. Kolejna proponowana zmiana ustawy dotyczy próby uregulowania sytuacji, w której zgromadzenia organizowane są przez dwóch lub więcej organizatorów w tym samym czasie, w miejscach lub na trasach przejścia, które są tożsame lub w części się pokrywają. Zgodnie z projektem zmian (nowy art. 7 a) jeżeli w tym samym czasie i miejscu lub na trasie przejścia zgłoszonych zostało dwa lub więcej zgromadzeń i nie jest możliwe ich oddzielenie w sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach organ gminy niezwłocznie wzywa organizatora zgromadzenia zgłoszonego później do dokonania zmian czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników. Jednocześnie projekt upoważnia Gminę w nowym brzmieniu art. 8 pkt. 2 do zakazania odbycia zgromadzenia albo dwóch lub więcej zgromadzeń w tym samym miejscu, czasie, na trasach przejścia jeżeli mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach.

Odnosząc się do projektowanych zmian należy podkreślić, iż zarówno zakaz odbycia zgromadzenia, jak i jego rozwiązanie są najbardziej restrykcyjnymi środkami ograniczenia wolności gromadzeń publicznych.

Jak podkreśla w wyroku z dnia 10 listopada 2004 r. Trybunał Konstytucyjny „uzasadnieniem dla rozwiązania zgromadzenia nie mogą być pojedyncze incydenty, które mogą być rozwiązane bez uciekania się do środka ostatecznego, jakim jest rozwiązanie zgromadzenia. Także hasła obraźliwe czy szokujące nie muszą być same w sobie traktowane jako naruszenie pokojowego charakteru zgromadzenia. Chodzi o zagrożenie poważne i bezpośrednie, gdy pojawia się przemoc lub powstały szkody.” Skoro nawet pojedyncze incydenty nie stanowią podstawy do rozwiązania zgromadzenia tym bardziej sama potencjalna możliwość ich wystąpienia wskazana w projektowanym art. 8 pkt. 2 ustawy nie może stanowić podstawy do zastosowania zakazu odbycia zgromadzenia. W naszej ocenie zapis taki stanowi naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Nadto należy wrócić uwagę, iż projektowane brzmienia art. 7a oraz 8 pkt. 3 nie określają zarówno czasowego jak również terytorialnego zasięgu dopuszczalnych zmian w przebiegu zgromadzenia, do których dokonania zobowiązany byłby organizator zgromadzenia. W konsekwencji, jak słusznie zwrócił uwagę w swoim stanowisku z dnia 19 grudnia 2011 r. Prokurator Generalny Rzeczypospolitej Polskiej, „takie brzmienie przepisu stwarza zatem niedopuszczalną dowolność w realizacji, określonej w taki sposób, kompetencji organu gminy.”

Jak czytamy w powołanym piśmie, z którym Stowarzyszenie zgadza się w całości, „zobowiązanie organizatora do zwołania zgromadzenia w miejscu znacznie odległym od planowanego lub w czasie istotnie różniącym się od pierwotnego terminu, może zniweczyć realizację celu planowanego zgromadzenia, a tym samym naruszać istotę wolności i praw gwarantowaną w art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.”

W konsekwencji należy podnieść, iż projektowany art. 6 ust. 2 b, art. 7 a oraz art. 8 pkt. 2 i 3 naruszają zapis art. 2 Konstytucji łamiąc obowiązek takiego formułowania zapisów ograniczających w drodze ustawy prawa i wolności obywatelskie, który nie pozostawia organom stosującym prawo nadmiernej swobody mogącej prowadzić do ustalenia w praktyce ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki.

V. Kolejne proponowane zmiany dotyczą  art. 10 Ustawy, w którym określone zostały obowiązki i uprawnienia przewodniczącego. Zważywszy na powszechnie przyjęty pogląd, iż w odróżnieniu od uczestników zgromadzenia „organizator nie może być anonimowy, a jego odpowiedzialność za zorganizowanie i przebieg zgromadzenia wiąże się niewątpliwie z należytym wykonywaniem czynności wymaganych przez ustawą” nie oponujemy przeciwko zapisowi art. 10 pkt. 3 a nakładającego na przewodniczącego obowiązku posiadania wyróżnika określającego jego funkcję. Natomiast za zupełnie niepraktyczne uznać należy nałożenie na Gminę obowiązku wyposażenia przewodniczącego w elementy wyróżniające. Stowarzyszenie nie sprzeciwia się doprecyzowaniu w art. 10 pkt. 2 kto jest przewodniczącym zgromadzenia, przy czym pragniemy zasygnalizować, iż wskazany tam katalog należy rozszerzyć o pełnomocnika osób tam wskazanych. W praktyce organizowania zgromadzeń często zdarza się, iż przedstawiciel władz statutowych podmiotu nie może lub nie chce być przewodniczącym zgromadzenia. Proponowany zapis art. 10 pkt. 2 Ustawy rodziłby również problemy w sytuacji, w której w przypadku organizowania przez osobę prawną lub podmiot nie posiadający osobowości prawnej jednocześnie zgromadzeń w wielu miejscach na terenie Polski uniemożliwiałby zorganizowanie zgromadzeń, w tych miejscach w których nie mógł być fizycznie obecny członek władz statutowych takiej osoby lub podmiotu. Brak możliwości wskazania innej osoby jako przewodniczącego zgromadzenia mógłby prowadzić w praktyce do ograniczenia wolności zgromadzeń.

Nie można natomiast zgodzić się na rozszerzenie dotychczasowego zapisu art. 10 pkt. 3 Ustawy o zapis, iż przewodniczący zobowiązany jest do przeprowadzenia zgromadzenia w taki sposób, aby zapobiec powstaniu szkody z winy uczestników zgromadzenia. Na wstępie należy przypomnieć, iż już w wyroku z dnia 10 listopada 2004 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż „to czy ktoś jest uczestnikiem zgromadzenia, czy nim nie jest może stać się w konkretnej sytuacji masowego zgromadzenia publicznego trudne do stwierdzenia”. Tym samym trudna może być w konkretnej sytuacji ocena (w szczególności wobec anonimowości uczestnictwa osób w zgromadzeniu) czy szkoda została wyrządzona przez uczestnika zgromadzenia, przeciwników danego zgromadzenia czy też osoby postronne. Nadto jak wracał uwagę w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny „organizator nie ma żadnych możliwości kontrolowania postępowania uczestników postępowania.”

W tym stanie przedmiotowa propozycja narusza zapis art. 2 Konstytucji wprowadzający na ustawodawcę obowiązek takiego formułowania zapisów ustawy, który określa prawa i obowiązki adresatów norm prawnych w sposób jasny i przejrzysty.

W konsekwencji również art. 13 a penalizujący nie wykonywanie przez przewodniczącego obowiązków, o których mowa w art. 10 ust. 3 lub niepodejmowanie środków przewidzianych w art. 10 ust. 4 i 5, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji. 

Analiza proponowanych zapisów (nowego brzmienia art. 10 ust. 3 oraz art. 13 a) prowadzi również do wniosku, iż stanowią one próbę włączenia do ustawy przepisów, który wprowadzałby w konsekwencję odpowiedzialność przewodniczącego za szkody wyrządzone z winy uczestników zgromadzenia.

W tym stanie nasuwa się wniosek, że celem wprowadzeniem tego typu konstrukcji jest wywołanie u potencjalnych organizatorów zgromadzenia efekt antymotywacyjny, a więc ma ich zniechęcać do jego organizacji.    

W propozycji zmian znalazł się również nowy art. 13 b, który penalizuje zachowanie każdego podmiotu, który nie wykonuje żądania przewodniczącego wydanego na podstawie art. 10 ust. 4 albo nie podporządkowuje się zarządzeniu przewodniczącego, wydanego w wykonaniu jego obowiązków na podstawie art. 10 ust. 5. Zdaniem Stowarzyszenia wyposaża on przewodniczącego w zupełnie niepotrzebne kompetencje zważywszy, iż w przypadku niezastosowania się do jego żądania o którym mowa w art. 10 ust. 4 może on zwrócić się do policji lub straży miejskiej o pomoc w wyegzekwowaniu nakazu.

VI. Odnosząc się do propozycji zmian wskazanych w art. 11 ust. 1 i 2 pragniemy wyjaśnić, iż Stowarzyszenie nie zgłasza do nich zastrzeżeń. Proponujemy jedynie aby dodatkowo w przypadku gdy przewidywana liczba uczestników będzie wynosiła ponad 500 osób ochrona policyjna była obowiązkowa. W ocenie Stowarzyszenia należy również wprowadzić w przypadku zgromadzeń, w których liczba uczestników przekracza 500 osób obowiązek policji stałego kontaktu z przewodniczącym zgromadzenia jak również prawo przewodniczącego do delegowania upoważnionej osoby do organu gminy celem współdziałania w zachowaniu prawidłowego przebiegu zgromadzenia. W ocenie Stowarzyszenia obydwie propozycje usprawnią przepływ informacji pomiędzy organizatorami, policją i organami Gminy, a w konsekwencji pozwolą na pełniejsze zagwarantowanie pokojowego przebiegu zgromadzeń publicznych.