Konstytucyjna niezależność NBP łamana przez rząd ??

Prezes NBP Marek Belka odpowiadał na pytania sejmowej Komisji Finansów Publicznych

 – Decyzja o udziale Polski w programie dwustronnych pożyczek banków centralnych dla Międzynarodowego Funduszu Walutowego jest decyzją polityczną rządu, która wynika ze strategii uczestnictwa w Unii Europejskiej. NBP nie ocenia zasadności politycznych strategii, może tylko ocenić, czy decyzja nie niesie niebezpieczeństwa dla polskiej gospodarki – powiedział Belka. 

Wyrok

z dnia 16 lipca 2009 r.

Sygn. akt Kp 4/08*

W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Bohdan Zdziennicki – przewodniczący

Zbigniew Cieślak

Maria Gintowt-Jankowicz

Mirosław Granat

Marian Grzybowski

Adam Jamróz

Marek Kotlinowski

Ewa Łętowska

Teresa Liszcz

Marek Mazurkiewicz – II sprawozdawca

Janusz Niemcewicz – I sprawozdawca

Andrzej Rzepliński

Mirosław Wyrzykowski,

 (…) o r z e k a:

(…) 4. Narodowy Bank Polski jako bank centralny realizujący politykę pieniężną i konstytucyjna zasada jego niezależności.

4.1. Konstytucyjne zadania, kompetencje i odpowiedzialność Narodowego Banku Polskiego są uregulowane w art. 227 Konstytucji, który w ust. 1 stanowi: „Centralnym bankiem państwa jest Narodowy Bank Polski. Przysługuje mu wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza”.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99 (OTK ZU nr 5/2000, poz. 141), analizował już treść normatywną art. 227 ust. 1 Konstytucji oraz użytych w nim sformułowań. Przypominał wówczas, że „współcześnie funkcje banku centralnego ujmuje się najogólniej jako: 1) funkcję banku państwa, 2) funkcję emisyjną, 3) funkcję banku banków. (…) Wyłączność prawa emisji pieniądza, o której mowa w powołanym art. 227 ust. 1, oznacza, że w tym zakresie NBP działa w charakterze władzy monetarnej sterującej działalnością całego systemu bankowego, posługując się instrumentami finansowymi. W tym zakresie partycypuje on w emisji tzw. pieniądza centralnego, przede wszystkim w postaci depozytów a vista banków komercyjnych i budżetu państwa gromadzonych na ich rachunkach w banku centralnym oraz kredytów udzielanych państwu (…). Ponadto bankowi centralnemu powierza się znaczące funkcje makroekonomiczne, m.in. sprzedaż walut obcych oraz krajowych i stanowienie kursów walut obcych”.

Funkcję banku banków bank centralny realizuje przez oddziaływanie na system bankowy (banki komercyjne) zgodnie z założeniami polityki pieniężnej, kształtowanie polityki stopy procentowej, prowadzenie polityki refinansowania banków i oprocentowania kredytów refinansowych, prowadzenie polityki rezerw obowiązkowych banków komercyjnych lokowanych w banku centralnym oraz organizowanie systemu informacyjnego dla całego systemu bankowego.

4.2. Jako realizator polityki pieniężnej NBP dysponuje różnorodnymi instrumentami oddziaływania na banki komercyjne, stosowanymi w celu dostosowania działalności kredytowej i lokacyjnej tych ostatnich do przyjętych priorytetów owej polityki. W doktrynie prawa finansowego wyróżnia się dwie zasadnicze grupy wspomnianych instrumentów: 1) instrumenty klasyczne, których podstawową cechą pozostaje pośredni, niewładczy charakter stosowanego przez bank centralny oddziaływania (polityka podstawowej stopy procentowej, operacje otwartego rynku oraz system rezerw obowiązkowych; niekiedy zalicza się tu także uprawnienia do ustalania kursów walut obcych); 2) instrumenty bezpośrednie, oparte na władczym oddziaływaniu banku centralnego na pozostałe banki za pomocą instrumentów prawa publicznego.

Polityka pieniężna polega na kształtowaniu podaży pieniądza w gospodarce, zaś jej podstawowe instrumenty zostały określone w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2, ze zm.; dalej: ustawa o NBP). Należą do nich w szczególności: ustalanie stopy rezerw obowiązkowych banków, ustalanie stóp procentowych, emisja papierów wartościowych oraz operacje otwartego rynku. Do instrumentów polityki pieniężnej należy także m.in.: ograniczenie wielkości środków pieniężnych oddawanych przez banki do dyspozycji kredytobiorców i pożyczkobiorców oraz wprowadzenie obowiązku utrzymywania nieoprocentowanego depozytu w Narodowym Banku Polskim od zagranicznych środków wykorzystanych przez banki i krajowych przedsiębiorców (art. 46 pkt 1 i 2 ustawy o NBP).

4.3. Jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych funkcjonowania Narodowego Banku Polskiego jest zasada jego niezależności. Trybunał Konstytucyjny przypominał znaczenie tej zasady w kilku wyrokach.

Trybunał Konstytucyjny zwracał już uwagę, że realizowanie przez Narodowy Bank Polski zadań konstytucyjnych „w dużym stopniu wymaga jego niezależności”. Konstytucja nie formułuje wprost zasady niezależności centralnego banku państwa, jednakże analiza przepisów konstytucyjnych dotyczących Narodowego Banku Polskiego prowadzi do wniosku, że zasada ta została wyrażona w Konstytucji implicite. Prawodawca konstytucyjny, stanowiąc przepisy konstytucyjne dotyczące banku centralnego, wziął pod uwagę trzy podstawowe aspekty jego niezależności. Niezależność finansowa polega na wykluczeniu możliwości wywierania finansowego nacisku na decyzje banku centralnego bądź wyeliminowaniu możliwości finansowania wydatków rządu (deficytu budżetowego) bezpośrednio lub pośrednio z kredytów banku centralnego. Niezależność funkcjonalna jest pojęciem szerszym, gdyż obejmuje również samodzielność w wypełnianiu innych funkcji statutowych banku centralnego. Niezależność instytucjonalna dotyczy przede wszystkim pozycji banku centralnego w systemie organów państwa oraz sposobu powoływania i odwoływania władz banku (zob. wyroki: z 24 listopada 2003 r., sygn. K 26/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 95, s. 1084-1085 oraz z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109, s. 1165).

Na instytucjonalną i funkcjonalną odrębność funduszów NBP i jego polityki pieniężnej w stosunku do polityki finansowej realizowanej przez Radę Ministrów i Sejm wskazuje także ustrojodawca w art. 220 ust. 2 Konstytucji, stanowiąc, że „ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa”.

4.4. Trybunał Konstytucyjny zwracał już uwagę na konieczność ochrony niezależności banku centralnego przed ingerencją z zewnątrz. Badając konstytucyjność jednej z uchwał sejmowych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „ustawowa podstawa prawna przyznania bankowi centralnemu i jego organom dodatkowych kompetencji nie uchyla znaczenia niezawisłości NBP także w innych sprawach, niż konstytucyjnie wyznaczone. Przeciwnie – uzasadnione jest założenie, że ustawodawca także ze względu na cechę niezależności powierzył te kompetencje właśnie NBP, a nie innym organom państwa” (wyrok z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06, jw., s. 1165).

Nawiązując do dotychczasowej linii orzeczniczej Trybunał stwierdza, że konstytucyjna zasada niezależności Narodowego Banku Polskiego zabezpiecza realizację określonych celów konstytucyjnych i musi być wykładana w świetle tych celów. Zasadniczym celem niezależności banku centralnego jest ochrona wartości polskiego pieniądza. Polityka pieniężna musi być prowadzona przez Narodowy Bank Polski w ramach konstytucyjnie wyznaczonych, w szczególności przez konstytucyjną zasadę społecznej gospodarki rynkowej oraz obowiązek urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na to, że niezależność banku centralnego musi mieć pewne granice, ale prawodawca powinien zagwarantować tę niezależność na takim poziomie, który jest optymalny z punktu widzenia realizacji założonych zadań banku centralnego (zob. A. Wojtyna, Szkice o niezależności banku centralnego, Warszawa-Kraków 1998, s. 119). W świetle poglądów przedstawicieli nauki finansów publicznych, „skuteczność banku centralnego zależy nie tyle od jego niezależności jako takiej, ile od zdolności prowadzenia skutecznej interakcji z innymi organami państwa” (C. Kosikowski, Finanse publiczne w świetle Konstytucji RP oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2004, s. 248). Skuteczna polityka gospodarcza wymaga koordynacji polityki pieniężnej prowadzonej przez bank centralny z innymi elementami polityki gospodarczej, prowadzonej przez rząd, co z kolei zakłada stworzenie odpowiednich instrumentów prawnych ułatwiających taką koordynację (por. A. Wojtyna, op.cit., s. 119).

Konstytucyjna zasada niezależności NBP obejmuje przede wszystkim sferę jego konstytucyjnych zadań. Ustawodawca może powierzać bankowi centralnemu także inne kompetencje pozakonstytucyjne. Przy powierzaniu takich kompetencji regulacje prawne dotyczące ograniczeń samodzielności Narodowego Banku Polskiego muszą mieć formę ustawy i nie mogą wykraczać poza konieczny zakres swobody regulacyjnej wyznaczony przez Konstytucję, a w szczególności jej art. 227 w związku z art. 2.

4.5. Konstytucja nakazuje ustawodawcy przyznanie Narodowemu Bankowi Polskiemu szczegółowych kompetencji niezbędnych dla realizacji funkcji banku państwa, funkcji banku banków, funkcji w zakresie emisji pieniądza, określania i realizacji polityki pieniężnej oraz odpowiedzialności za wartość polskiego pieniądza. Ustawodawca powinien każdorazowo rozważyć, czy powierzenie NBP dodatkowych funkcji i kompetencji, niewynikających z norm ustrojowych, nie prowadziłoby do utrudnienia Narodowemu Bankowi realizacji jego podstawowych zadań i funkcji konstytucyjnych. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma rozumienie zawartego w art. 227 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji wyłącznego prawa NBP do m.in. realizowania polityki pieniężnej.

W doktrynie wyrażany jest pogląd, że przez politykę pieniądza NBP „należy rozumieć działalność banku centralnego prowadzoną w imieniu państwa, a polegającą na wyborze pieniężnych celów makroekonomicznych i ich realizacji przez regulowanie popytu i podaży na pieniądz za pomocą wybranych instrumentów ekonomicznych i administracyjnych” (por. J. A. Krzyżewski, Polityka pieniężna jako instytucja prawa konstytucyjnego, „Bank i Kredyt” 4/2000, Warszawa s. 5). Przepis art. 227 ust. 1 Konstytucji, wskazując zasadnicze uprawnienia NBP, nie ogranicza się do określenia tego typu zadań i kompetencji, lecz zawiera także określenie zakresu odpowiedzialności banku związanej z obowiązkiem zapewnienia prawidłowego obiegu pieniężnego w kraju przez użycie zwrotu: „Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza”.

4.6. Ujęcie w Konstytucji jednej z funkcji NBP jako polegającej na ustalaniu i realizowaniu polityki pieniężnej miało przydać cech kreatywności działaniom polskiego banku centralnego. Sformułowanie to przyjęto redagując projekt Konstytucji w opozycji do wcześniej sugerowanego sformułowania „wykonywanie polityki pieniężnej”. „Wykonywanie” mogłoby być rozumiane jako realizowanie polityki pieniężnej ukształtowanej przez inny organ władzy publicznej (zob. J. Jaskiernia, T. Syryjczyk, „Biuletyn KKZN” nr XI, s. 137) Wprawdzie pojęcia polityki pieniężnej nie precyzuje ani Konstytucja, ani żaden inny akt obowiązującego prawa, ale prawo określa środki jej prowadzenia (zob. M. Sosnowska-Łozińska, Konstytucyjne gwarancje niezależności instytucjonalnej Narodowego Banku Polskiego a wymagania Europejskiego Systemu Banków Centralnych, „Ius et Administratio”, nr 3/2004 r., s. 147) oraz cel, jakim jest utrzymanie stabilności cen przez NBP.

Na pytanie, czy w świetle Konstytucji prawo ustalania i realizowania polityki pieniężnej jest, tak samo jak prawo emisji pieniędzy, wyłącznym prawem NBP, czy też NBP ma wykonywać je wspólnie z innymi podmiotami, brak odpowiedzi jednoznacznej. W dużej mierze zależy ona od wyników językowo-logicznej wykładni przepisu art. 227 ust. 1 zdania drugiego. Jeśli przyjmie się, że spójnik „oraz” wypełnia – w przeciwieństwie do spójnika „i” – funkcję rozdzielczą, wówczas prowadzi to do wniosku, że w kształtowaniu polityki pieniężnej muszą uczestniczyć poza NBP także inne podmioty (zob. J. Ciemniewski, „Biuletyn KKZN” nr XXXVIII, s. 149; podobnie R. Tupin, Sprawa nadrzędna– gospodarka, „Rzeczpospolita” z 2 listopada 2001 r., s. C 3). Jeżeli natomiast uzna się, że w rozważanym kontekście można wyrazowi „oraz” nadać znaczenie także spójnikowe, wtedy podkreśla się wyłączność kompetencji NBP w tym zakresie. Za drugim z wymienionych podejść przemawia też wykładnia funkcjonalna – potrzeba wyraźnego zlokalizowania odpowiedzialności za politykę pieniężną (zob. M. Zubik, Powoływanie członków Rady Polityki Pieniężnej w świetle zasady kadencyjności oraz działalności organów państwa, „Przegląd Sejmowy” nr 4/2005, s. 43 i tamże P. Sarnecki, W sprawie statusu organów centralnego banku państwa (art. 227 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej),s. 106-107, z zaznaczeniem, że „wyłączność” powinna tu być rozumiana „dosłownie i szeroko”). Poza wyżej przytoczonymi argumentami na rzecz drugiego z wymienionych stanowisk przemawia jeszcze i to, że po pierwsze, nie zagraża ono paradygmatowi niezależności centralnego banku państwa; po drugie, nie uniemożliwia współdziałania NBP w zakresie ustalania i realizowania polityki pieniężnej z innymi podmiotami władzy publicznej, a w szczególności z Radą Ministrów i Sejmem, pozostawiając, w wypadku rozbieżności, bankowi głos rozstrzygający w sprawie realizacji jego funkcji; po trzecie, nie absolutyzuje wyników samej tylko wykładni językowo-logicznej, uwzględniając także wykładnię funkcjonalną, co jest specjalnie zalecane w wypadku interpretacji przepisów Konstytucji. Po czwarte, tylko takie podejście, chroni politykę pieniężną przed naciskami poszczególnych grup interesów, wywołującymi szkodliwą asymetrię skutków tej polityki i, po piąte, jest całkowicie spójne z konstytucyjnym nakazem współdziałania władz.

4.7. W doktrynie podkreśla się, że polityka pieniężna, o której mowa w art. 227 ust. 1 Konstytucji, ma postać samoistną wobec polityki (gospodarki) finansowej państwa, stanowiącej wycinek polityki tout court, prowadzonej przez Radę Ministrów w myśl art. 146 ust. 2 Konstytucji (por. J. A. Krzyżewski, „Biuletyn KKZN” nr XLI, s. 93; T. Dębowska-Romanowska, Istota i treść władztwa finansowego – samowola finansowa (samowola podatkowa), restrykcje finansowe – zagadnienia pojęciowe, [w:] Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa red. T. Dębowska-Romanowska, Warszawa 1999 s. 352). Powstaje zatem problem relacji między art. 227 ust. 1 zdaniem drugim oraz art. 146 ust. 2. Oba te przepisy należy traktować równorzędnie jako określające funkcje dwóch różnych i wzajemnie niezależnych podmiotów – NBP i Rady Ministrów. Jednak szczegółowe kompetencje tych podmiotów mogą się krzyżować, w czym nie należy dopatrywać się niezgodności z Konstytucją kompetencji Rady Ministrów z zakresu ustalania i realizowania polityki z art. 146 ust. 2 Konstytucji oraz banku centralnego, na podstawie w art. 227 ust. 1 Konstytucji. Jeżeli tylko nie pozbawiają głosu rozstrzygającego NBP, nie muszą pozostawać w sprzeczności z art. 227 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji (por. M. Zubik, W sprawie statusu…, s. 102; inaczej M. Dąbrowski, Ograniczono konstytucyjne uprawnienia banku centralnego, „Rzeczpospolita” z 5 grudnia 1997 r., s. 17).