Co dalej z inwestycjami OFE

Pod koniec 2011 r. Trybunał orzekł, że Polska ograniczyła zasadę swobody przepływu kapitału wprowadzając restrykcyjne przepisy dotyczące zagranicznych inwestycji OFE.

Spór ma długą historię, bo zaczął się jeszcze w trakcie negocjacji akcesyjnych. Zakończyły się one zobowiązaniem do poddania zasadzie swobody przepływu kapitału jedynie pracowniczych funduszy emerytalnych, co Polska uczyniła. Jednak już po podpisaniu traktatu akcesyjnego Eurostat w marcu 2004 r., a więc na 2 miesiące przed formalnym przystąpieniem Polski do UE dokonał interpretacji statystycznych reguł ESA95 w sposób odmawiający uznania kapitałowych systemów o zdefiniowanej składce za część systemu zabezpieczenia społecznego, co wykluczało możliwość uznania ich za część finansów publicznych. Ówczesny rząd próbował przekonać UE, że interpretacja ta nie uwzględni a specyfiki polskiego systemu, ale nie zdołał osiągnąć nic więcej, niż okres przejściowy w uwzględnianiu transferów do OFE w deficycie sektora rządowego. Rząd D. Tuska zdołał zgromadzić grupę kilku krajów, które wraz z nim podniosły kwestie konsekwencji kapitałowych reform emerytalnych na forum UE, premier nawet odtrąbił sukces w tej materii informując o akceptacji przez Komisję Europejską polskiego stanowiska, ale Komisja szybko to zdementowała, a sprawa umarła. Rząd Węgier zajął się likwidacją OFE, a rząd Polski ograniczeniem składki trafiającej do OFE. Nawet objęcie przez Polskę prezydencji w UE nie zmieniło nic w kwestii klasyfikacji OFE, bo rząd nie umieścił jej na liście swoich priorytetów (o których teraz chyba nawet mało kto pamięta). Podsumowaniem tej prezydencji jest więc właśnie orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE w pełni podzielającego argumentację Komisji Europejskiej. Istotnym argumentem powtórzonym w orzeczeniu przez Trybunał za Komisją Europejską jest teza, że OFE prowadzą działalność gospodarczą. Jest to jednak teza świadcząca o braku rozróżnienia między OFE, jego organem Powszechnym Towarzystwem Emerytalnym. To PTE prowadzi działalność gospodarczą – nie OFE. OFE jest wyposażoną w osobowość prawną masą majątkową – organizującą aktywa pochodzące ze składek członków OFE. OFE, jako odrębna od PTE osoba prawna stanowi część systemu zabezpieczenia społecznego, a PTE prowadzi działalność gospodarczą polegającą na zarządzaniu jego aktywami. PTE niewątpliwie nie stanowią elementu systemu zabezpieczenia społecznego, lecz są instytucjami finansowymi prowadzącą działalność gospodarczą w ramach sektora prywatnego. Wygląda na to, że rząd nie zdołał wytłumaczyć sędziom konstrukcji prawnych, na których oparty jest polski system emerytalny, odmienny od systemów funkcjonujących w krajach Zachodniej Europy.

Przegrana przed Trybunałem Sprawiedliwości UE najprawdopodobniej doprowadzi do zmiany przepisów dotyczących inwestycji OFE, poprzez podwyższenie limitu inwestycji w obcych walutach do poziomu przynajmniej 30% (taki poziom był w praktyce akceptowany w przypadku innych krajów, jako uzasadniony względami ostrożnościowymi, choć wprost nie wynika z żadnych konkretnych norm prawa wspólnotowego) oraz zniesienie norm zabezpieczających członków OFE na wypadek wyższych kosztów transakcyjnych za granicą niż w Polsce. Pojawi się kwestia ew. instrumentów zabezpieczenia przed ryzykiem kursowym.

Jeśli tak się stanie polski system emerytalny będzie bardziej ryzykowny, bardziej kosztowny, a poziom oszczędności będzie mógł podlegać większym wahaniom niż obecnie. W efekcie istnieje ryzyko, że przyszłe emerytury mogą być niższe, jeśli zarządzający OFE wykorzystają nowe rozwiązania. A nowa regulacja może rodzić pokusę u zagranicznych właścicieli PTE, by dołączyć aktywa polskich OFE do aktywów zarządzanych przez nich na ich rodzimych rynkach, a więc pozwoli im wykorzystać środki OFE na inwestycje m.in. w przeżywających kryzys krajach Eurostrefy.

Możliwość transferu środków OFE za granicę zmniejszy także atrakcyjność polskiego rynku kapitałowego zwłaszcza dla zagranicznych spółek (lokaty w akcje spółek zagranicznych notowanych na GPW traktowane były jako lokaty krajowe), ale też utrudni pozyskanie środków przez polskie podmioty, co może spowolnić rozwój gospodarczy i nadrabianie zaległości rozwojowych przez Polskę, która wciąż jest przede wszystkim importerem kapitału i nie nadszedł czas, by stała się jego eksporterem.

Możliwość transferu znaczącej części środków za granicę może też zagrozić stabilności złotego i utrudnić sfinansowanie potrzeb pożyczkowych Polski ze względu na ograniczenie popytu ze strony dotychczas bardzo stabilnej grupy nabywców, już i tak osłabionej obniżeniem poziomu składki trafiającej do OFE.

Jest to zatem kolejny cios w stabilność złotego po pomyśle wykorzystania części rezerw dewizowych NBP nie w celu odpowiedniej polityki kursowej, lecz jako pożyczki dla MFW na ratowanie zadłużonych krajów strefy euro, mimo że Polska mogłaby zwiększyć potrzeby pożyczkowe MFW dużo prościej – rezygnując z odpowiedniej części elastycznej linii kredytowej MFW, za którą płaci NBP, a która od jej zaciągnięcia nigdy nie była wykorzystana.

 

Paweł Pelc

Autor jest radcą prawnym w Kancelarii Radcy Prawnego Pawła Pelca i Wiceprezesem Agencji Ratingu Społecznego sp. z o.o.