Wolność wyrażania opinii

Zawarta w szeregu międzynarodowych aktów prawnych, a przede wszystkim w najbardziej interesującej nas Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPCz), powszechnie uznawana jest za jedno z najistotniejszych praw człowieka, zwłaszcza w wymiarze społecznym (politycznym). Czasem (L. Favoreu) określana jest mianem „super-prawa”. Znajduje ono powszechny wyraz we współczesnych dokumentach międzynarodowych oraz regulacjach konstytucyjnych, sposób jego ujmowania nie jest jednak jednakowy, tak co do treści (o ile art. 10 EKPCz traktuje „wolność wyrażania opinii” jako kategorię generalną i następnie wskazuje jej elementy składowe, inne instrumenty rozdzielają wolność „posiadania poglądów” od wolności ich „wyrażania”), jak i szczegółowości ujęcia.

Jak słusznie zauważył ongiś Marek A. Nowicki (M. A. Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej, Warszawa 2009) w języku polskim właściwszym określeniem byłaby „swoboda wypowiedzi” czy też „wolność ekspresji”.
Artykuł 10 Konwencji definiuje „wolność wyrażania opinii” jako obejmującą trzy elementy:

1. wolność posiadania poglądów;
2. wolność przekazywania informacji i idei;
3. wolność ich otrzymywania.

Nie jest ona jednak absolutna. Zgodnie z ustępem 2 może podlegać ograniczeniom:
Korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej.

Niestety, pozornie prosty i klarowny obraz w praktyce staje się rozmyty i czasem mało czytelny, gdy tylko dochodzimy do ochrony tego prawa.

Rzeczywisty obraz swobody wyrażania opinii przybiera charakter stopniowalny, a to nadaje orzecznictwu strasburskiemu bardzo skomplikowaną, mocno kazuistyczną, a czasem nawet trudno czytelną postać.
W dekadzie 1999-2009 organa strasburskie aż 361 razy orzekały o naruszeniu art. 10. Rekordzistą jest Turcja (ponad połowa orzeczeń), co raczej nikogo nie dziwi. Ale już Austria (24) i Francja (17) wyprzedzająca Rosję (16) i Mołdawię (16) raczej tak.

Jeśli chodzi o Polskę, to w tym okresie orzeczono naruszenie art. 10 w 13 przypadkach.

I znów posłużmy się komentarzem:

Wolność posiadania poglądów (freedom to hold opinions; liberté d’opinion – jak widzimy, formuły te nie są językowo identyczne) odnosi się przede wszystkim do forum internum, bo określa sposób kształtowania własnych myśli i budowania ocen czy opinii dotyczących wszelkich możliwych kwestii i obejmujących wszelkie możliwe treści. Jest to wolność o charakterze pierwotnym, bo wyrażanie (przekazywanie) opinii jest możliwe pod warunkiem, że się te opinie posiada. W takim rozumieniu, łączy się ona (i w znacznym stopniu – pokrywa) ze swobodą „myśli”, gwarantowaną przez art. 9. Odróżnia się ona natomiast od wolności przekonań (religijnych bądź innych), bo przekonania – inaczej niż opinie – powinny układać się w całościowy system postrzegania świata.

Posiadanie poglądów łączy się zwłaszcza z elementem aksjologicznym, bo „pogląd” (w odróżnieniu od – bardziej neutralnej – „informacji”) zwykle obejmuje wartościowanie zjawisk czy działań, do których się odnosi. Tym silniejszy jest więc jego subiektywny charakter i tym mniej miejsca pozostaje dla władz publicznych dla oceny czy kontroli „sądów ocennych” (value judgments – zob. np. wyr. ETPCz w sprawie Lingens, par. 46 – publikacja artykułu ostro krytykującego kanclerza Austrii za stanowisko zajęte wobec nazistowskiej przeszłości innego polityka).

Istotne dla nas jest również to, że „wolność wypowiedzi” dotyczy również osób prawnych lub innych podmiotów zbiorowych, o ile formułują one lub pośredniczą w formułowaniu wypowiedzi. Ochrona art. 10 odnosi się do partii politycznych i podmiotów o podobnym charakterze (zob. wyr. ETPCz z 30.1.1998 r. w sprawie United Communist Party of Turkey and Others p. Turcji, par. 43). Przede wszystkim jednak odnosi się do gazet, nadawców radiowych i telewizyjnych oraz wszelkich innych struktur przekazywania idei i informacji, niezależnie od tego, czy ich działalność jest zarazem obliczona na zysk. Niemniej, skoro wykonywanie omawianych tu wolności ma często także aspekt komercyjny, konieczne jest poddanie go różnorakim formom kontroli i nadzoru służącym zapewnieniu rzetelności, transparentności i sprawności funkcjonowania sektora gospodarczego.
W żadnym razie jednak ta kontrola nie może oznaczać ingerencji w przekazywane idee i inne informacje.

Aspekt „wolności wypowiedzi” dotyczy również i strony technicznej. Niektórzy z nas pamiętają jeszcze nie tak znowu odległe lata, gdy tolerowane wydawnictwa o poglądach różniących się od tych „jedynie słusznych” miały ustawicznie ograniczany krąg oddziaływania społecznego poprzez ograniczanie przydziału papieru. Ba, pamiętamy też niedawne protesty społeczne w obronie miejsca Telewizji Trwam na multipleksie.
Jako pochodną tego prawa uznać należy zakaz cenzurowania Internetu i zagwarantowanie w nim miejsca dla wszystkich bez względu na głoszone poglądy (USA), W Europie, co zresztą wynika z przeszłości historycznej, pewnego rodzaju poglądy nie są akceptowalne.
„Wypowiedzi niepołączalne z wartościami proklamowanymi i gwarantowanymi przez Konwencję zostają postawione, mocą art. 17, poza ochroną wynikającą z art. 10” (zob. post. EPTCz z 20.2.2007 r. w sprawie Ivanov p. Rosji), co na dzisiaj odnosi się do:
– szerzenia doktryny nazistowskiej (zob. post. EPTCz z 1.2.2000 r. w sprawie Schimanek p. Austrii);
– szerzenia poglądów rasistowskich, nawołujących do dyskryminacji (zob. post. EKomPCz z 11.10.1979 r. w sprawie Glimmerveen and Hagenbeek p. Holandii), zwłaszcza dokonywania generalnego i zaciekłego ataku na Żydów jako grupę narodową (zob. post. EPTCz w sprawie Ivanov) lub muzułmanów jako grupę religijną (post. EPTCz z 16.11.2004 r. w sprawie Norwood p. Zjednoczonemu Królestwu).
Czy w niedalekiej przyszłości katalog wyłączeń będzie większy?
Wydaje się, że powinien być rozszerzony o szerzenie doktryny komunistycznej, odpowiedzialnej przecież za zbrodnie w stopniu większym, niż nazizm.

Trzeba sobie powiedzieć jasno, że rozwiązanie prawne rodem z PRL, czyli cenzura prewencyjna, jest nie do pogodzenia z zapisem art. 10.
Ale już inne formy, wynikające z chęci ochrony dóbr osobistych osób fizycznych czy tez interesu gospodarczego niekoniecznie.
Warunkiem jest, by procedury te były transparentne i opierały się o orzeczenia sądowe.
A więc wymagają one nie działania ad hoc, ale oparcia się na ustawie (ustawach), które precyzyjnie zakreślą granice.
Ograniczenia ta muszą nadto spełniać n/w warunki:
– istnienie „niezbędności” ustalane jest w odniesieniu do pojęcia „społeczeństwa demokratycznego”, więc nie tylko przy uwzględnieniu całokształtu postanowień Konwencji, ale także – wynikających z niej wartości, jak tolerancja, pluralizm i otwartość. Zarówno wykonywanie wolności wyrażania opinii, jak i poddawanie jej ograniczeniom musi – w ostatecznym rachunku – służyć realizacji tych wartości;
– istnienie „niezbędności” musi zostać wykazane „w sposób przekonywujący”, a to oznacza konieczność wykazania, że ograniczenie wynika z „naglącej potrzeby społecznej” (pressing social need), znajdującej jasne oparcie w jednym z „celów prawowitych” i wymagającej podjęcia określonych działań przez władze publiczne. Nie wystarczy więc, aby działania te można było uznać za „dopuszczalne”, „zwyczajne”, „rozsądne” czy „wskazane”, bo tworzyłoby to zbyt wiele elastyczności ocennej;
– przy ocenie owej „niezbędności” państwom pozostaje „pewien margines oceny”: pojęcie „niezbędny” ma stosunkowo elastyczne rozumienie i nie może być utożsamiane z pojęciami „absolutnie konieczny” bądź „nieodzowny” (indispensable). Państwa mogą więc samodzielnie decydować o wyborze ograniczenia, które najwłaściwiej koresponduje z zaistniałą „naglącą potrzebą społeczną”, a nadzór europejski koncentruje się przede wszystkim na badaniu intensywności ograniczenia, więc zakresie, w jakim wkracza ono w chronione prawa czy wolności. Jak już jednak wspomniano, wymiar „marginesu oceny” nie ma jednolitego charakteru i zależy od sumy parametrów wynikających z okoliczności każdej sprawy;
– ciężar dowodu, że ograniczenie (ingerencja) było niezbędne i odpowiadało „naglącej potrzebie społecznej” spoczywa na państwie pozwanym, a – dopóki dowód taki nie zostanie przeprowadzony – utrzymuje się domniemanie, że ograniczenie nie miało uzasadnienia, więc stanowiło naruszenie art. 10;
– wykazanie „niezbędności” ograniczenia wymaga wykazania, że było ono proporcjonalne do – chronionego przez nie – „prawowitego celu” oraz, że znajdowało ono uzasadnienie w „istotnych i wystarczających” (relevant and sufficient) powodach. Warunki te muszą być spełnione łącznie i nie brakuje wyroków, w których stwierdza się, że powody uzasadniające ograniczenie miały wprawdzie charakter „istotny”, ale nie były „wystarczające” (zob. np. wyr. ETPCz z 29.2.2000 r. w sprawie Fuentes Bobo p. Hiszpanii, par. 50; z 10.2.2009 r. w sprawie Eerikäinen and Others p. Finlandii, par. 71). Trybunał bada m.in., charakter i surowość zastosowanego ograniczenia, charakter praw i interesów uzasadniających ograniczenie, czas trwania ograniczenia i zmiany sytuacji w tym okresie; charakter, formę i kontekst wypowiedzi poddanej ograniczeniu, zwłaszcza jej rzetelność i powiązanie z debatą publiczną;”
– „proporcjonalność” ograniczenia mierzona jest także rodzajem i surowością nakładanych sankcji. Najtrudniej proporcjonalność tą wykazać, gdy sankcje mają charakter karny, zwłaszcza, gdy obejmują karę pozbawienia wolności i nie brakuje wyroków, gdzie naruszenie art. 10 wynika tylko z nadmiernej surowości sankcji (zob. np. wyr. ETPCz z 17.12.2004 r. w sprawie Cumpănă and Mazăre p. Rumunii, par. 116; z 19.2.2009 r. w sprawie Marchenko p. Ukrainie, par. 52-53; także wyr. ETPCz w sprawie Skałka, par. 41-42). Nakładanie sankcji musi być oceniane nie tylko w kontekście reakcji na konkretną wypowiedź, ale także w aspekcie prewencyjnym, jako ostrzeżenie i zniechęcenie potencjalnych autorów przyszłych wypowiedzi. Może to hamująco wpływać na debatę publiczną, wywołując tzw. „efekt zmrażający” (chilling effect), trudny do pogodzenia z pluralistycznym modelem tej debaty (zob. np. wyr. ETPCz w sprawie Cumpănă and Mazăre, par. 115-116; wyr. ETPCz z 6.4.2006 r. w sprawie Malisiewicz-Gąsior p. Polsce, par. 68). Efekt taki mogą wywoływać nawet sankcje o łagodnym czy wręcz potencjalnym charakterze, np. samo sądowe stwierdzenie niewłaściwości postępowania autora wypowiedzi (zob. wyr. ETPCz z 28.10.2003 r. w sprawie Steur p. Niderlandom, par. 44). Wątpliwe są nawet sankcje cywilnoprawne, gdy odszkodowanie przybiera nieproporcjonalnie wysokie rozmiary (zob. wyr. ETPCz w sprawie Tolstoy Miloslavsky – ponad milion funtów; wyr. ETPCz w sprawie Steel and Morris – kilkadziesiąt tysięcy funtów).”
Niestety, powyższe zasady zawierają w sobie pojęcia nieostre, nadto zbyt często odwołują się do ocen, co tak naprawdę oznacza, że każdorazowo zakres pojęcia „wolności wyrażania opinii” będzie wyznaczana poprzez kontekst konkretnej wypowiedzi.
No cóż, jako żywo przypominają się wczesne lata 1990-te i orzeczenia polskiego Trybunału Konstytucyjnego, który przecież analogicznie dokonywał w wielu sprawach subiektywnych ocen, a potem traktował je jako obiektywną rzeczywistość. 😉
Trzeba mocno zaakcentować, że media (papierowe i elektroniczne) określane są mianem „publicznego strażnika wolności wyrażania opinii”.

Szczególność pozycji środków masowego przekazu powoduje, że postanowienia art. 10 interpretowane są w sposób szczególny, gdy dotyczą ich działalności. Inaczej pojmuje się zasadę proporcjonalności ograniczeń, inaczej określa się przesłanki „niezbędności” ingerencji, silniej podkreśla się konieczność wskazania przekonywujących argumentów ingerencje takie uzasadniających. Ogólnie można powiedzieć, że ochrona strasburska przybiera bardziej intensywny i wnikliwy charakter, gdy ingerencja władz publicznych dotyka mediów lub osób w nich działających.

Ba, wolność wyrażania opinii oznacza także i to, że właściciel może kształtować profil ogólny oraz orientację polityczną swojego medium.
Może też kształtować politykę personalną, zarówno w odniesieniu do kierownictwa, jak i poszczególnych dziennikarzy. Państwo może wyznaczać pewne ramy rzetelności wykonywania uprawnień właścicielskich, a także wymagać poszanowania zasad etyki medialnej, ale – w ostatecznym rachunku – nie może to przekreślać roli prywatnego właściciela.

Istotna dla nas jest także definicja dziennikarza, który przecież ciągle jest najważniejszy.
W orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie tego pojęcia: dziennikarzem jest każdy, kto zajmuje się redagowaniem, tworzeniem i przygotowywaniem tekstów przewidzianych do publikacji, a także gromadzeniem materiałów stanowiących podstawę przyszłych publikacji, niezależnie od formy jego powiązania z redakcją. Nie ma więc podstaw do ograniczania pojęcia dziennikarza tylko do osób pozostających w stosunku pracy i wydaje się, że wystarcza jakakolwiek ciągła działalność na rzecz i z upoważnienia redakcji, a nawet działalność w charakterze „wolnego strzelca” (freelancer). Decyduje faktyczny charakter działalności, a nie jest konieczne spełnienie jakichkolwiek wymagań formalnych, np. wykształcenia czy przynależności korporacyjnej. Pojęcia dziennikarza nie odnosi się natomiast do osób, których publikacje prasowe wynikają z innego szczególnego tytułu, więc np. polityków, parlamentarzystów czy funkcjonariuszy publicznych. Orzecznictwo strasburskie nie wypracowało jednak dotąd definicji o precyzyjnym charakterze, ale trzeba zaznaczyć, że definicji takiej brakuje w regulacjach prawa międzynarodowego, także tych, które przyjęto w ramach Rady Europy.

Jednak aspekt dziennikarski pozostawmy sobie do dalszych rozważań.

8/9 03. 2015

c.d.n.