Tyka demograficzna bomba

Według prognoz GUS już w 2016 roku liczba ludności w Polsce spadnie poniżej 38 milionów. Ta sama prognoza przewiduje, że w 2035 r. liczba ludności w Polsce spadnie już poniżej 36 milionów. Prognoza ta oparta jest na założeniu, że dzietność w Polsce będzie rosła z 1.24 do 1,44 dziecka na kobietę. Tymczasem kwestia wzrostu dzietności w Polsce nie wygląda dobrze, co prawda doszło do nieznacznego podniesienia dzietności w stosunku do roku 2005, kiedy dzietność wyniosła 1,243 dziecka na kobietę, jednak w roku 2010 zanotowano spadek w stosunku do roku 2009 r. z 1,397 dziecka na kobietę do 1,382 dziecka na kobietę. Jednocześnie w wiek rozrodczy i produkcyjny zaczynają wchodzić coraz mniej liczne roczniki. Oznacza to, że może dojść do powrotu do sytuacji z lat 2002 -2005. W 2002 roku – poraz pierwszy w ponad 60-letnim rozwoju demograficznymPolski – liczba urodzeń nie zrekompensowała ogólnej liczby zgonów, przynosząc w efekcie ubytek naturalny ludności. Wystąpił on także w latach 2003, 2004 i 2005. Od roku 2006 r. przyrost naturalny w Polsce ponownie był dodatki, jednak jak widać z prognoz GUS tendencja ta ponownie się odwróci. Zmiany demograficzne mają daleko idący wpływ zarówno na sytuację ekonomiczną, tempo wzrostu PKB, jak i na kształt systemów emerytalnych i koszty opieki zdrowotnej.  Już dziś ekonomiści się zastanawiają, jak długo Chiny zdołają utrzymać tempo swojego wzrostu gospodarczego – ze względu na konsekwencje podtrzymywania polityki jednego dziecka – i w konsekwencji z jednej strony niedobór dziewczynek, który może sięgnąć nawet 20 mln, jak i proces starzenia się społeczeństwa chińskiego. Także z przyczyn demograficznych oczy ekonomistów kierują się na Indie, m.in. ze względu na ich potencjał wzrostu liczby ludności.

Polska, podobnie jak inne kraje zachodnie boryka się z kryzysem demograficznym. Problemy demograficzne najszybciej ujawniają się w systemach emerytalnych, ze względu na konieczność budowy ich w oparciu o wieloletnie prognozy struktury demograficznej społeczeństw oraz w systemach opieki zdrowotnej, ze względu na rosnące jej koszty w sytuacji wydłużania się długości życia i starzenia się społeczeństw. W latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku problem tym zajął się Bank Światowy w raporcie Averting the Old Age Crisis. Stał się on punktem wyjścia dla prób dostosowania systemów emerytalnych do nowych wyzwań demograficznych. Raport Banku Światowego zakładał konieczność dostosowania systemów emerytalnych do zmieniającej się sytuacji demograficznej poprzez wprowadzenie systemu trójfilarowego opartego na filarze repartycyjnym, filarze kapitałowym oraz pracowniczych programach emerytalnych. Szczególnym zainteresowaniem raport cieszył się zwłaszcza w krajach byłego bloku wschodniego, gdzie podobne do tendencji widoczny w krajach Europy Zachodniej zmiany demograficzne zachodziły znacznie bardziej dynamicznie. Do problemów tych dochodziły napięcia związane z transformacją od gospodarki komunistycznej do gospodarki rynkowej obserwowane w tych krajach oraz związana z nimi niewydolność systemów zabezpieczenia społecznego w części z tych krajów.

Pierwszym krajem, który przygotował podstawy zreformowanego zgodnie z propozycjami Banku Światowego była Polska. Polski system ubezpieczeń społecznych po rozpoczęciu transformacji ustrojowej został wykorzystany jako bufor w procesie restrukturyzacji, szczególnie w roku 1991, w efekcie pracownicy tracący pracę w likwidowanych lub przekształcanych przedsiębiorstwach mieli możliwość przejścia na wcześniejszą emeryturę lub otrzymania renty zamiast zasiłku dla bezrobotnych. Zmiany te wymusiły m.in. skokowy wzrost wysokości składek na ubezpieczenia społeczne z 25% w 1981 r. do 45% w roku 1990. Jednocześnie prognozowano, że bez zmian systemowych, w związku z przechodzeniem na emeryturę pokolenia powojenne wyżu demograficznego obciążenie PKB wydatkami na emerytury i renty z 15% w połowie lat 90 ubiegłego wieku mogło wzrosnąć w 2035 r. do 22%. W związku z tym w 1997 r. opracowano w Polsce koncepcję reformy emerytalnej dostosowującej system emerytalny do zmieniającej się sytuacji demograficznej i przedstawiono w raporcie Biura Pełnomocnika Rządu d/s Reformy Zabezpieczenia Społecznego Bezpieczeństwo dzięki różnorodności. 

Koncepcja ta korzystała zarówno z sugestii zawartych w raporcie Banku Światowego, jak i doświadczeń innych krajów. Postanowiono ograniczyć obciążenia przyszłych pracujących poprzez ograniczenie wysokości świadczeń emerytalnych finansowanych z ich składek i podatków. Cel ten postanowiono osiągnąć poprzez:

1)     podniesienie efektywnego wieku emerytalnego i ograniczenie przywilejów emerytalnych oraz włączenie do systemu powszechnego m.in. nowo wstępujących do służb mundurowych,

2)     oparcie systemu w całości na zasadzie zdefiniowanego świadczenia i powiązanie wysokości świadczenia z opłacanymi składkami i dalszą oczekiwaną długością życia w momencie przejścia na emeryturę,

3)     wprowadzenie obowiązkowej kapitałowej części (otwartych funduszy emerytalnych),

4)     wprowadzenie dodatkowych dobrowolnych oszczędności kapitałowych (pracowniczych programów emerytalnych).

W efekcie jedynie część świadczeń emerytalnych (tzw. pierwszy filar) miała być finansowana ze składek przyszłych pracujących, a reszta miała pochodzić z obowiązkowych i dobrowolnych ubezpieczeń kapitałowych. Zmiana formuły obliczania świadczeń obniżała stopę zastąpienia w nowym systemie w stosunku do wcześniej obowiązującego, a podział składki między część repartycyjną i kapitałową (w proporcji 2/3, 1/3) w istotny sposób obniżał obciążenia przyszłych pracujących związane z finansowaniem za pomocą składek i podatków przyszłych świadczeń. W 1997 r. założono, że stopa zastąpienia z 67% spadnie docelowo do ok. 50% przy wprowadzeniu równego wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn na poziomie 62 lat, a przedłużenie aktywności zawodowej miało wg Biura Pełnomocnika Rządu d/s Reformy Zabezpieczenia Społecznego powodować jej istotny wzrost (do 76% w wieku 65 lat i 107% w wieku 70 lat). 

Pomysł Biura Pełnomocnika Rządu na reformę emerytalną, był próbą zaadaptowania do polskich warunków rozwiązań z innych krajów połączonych w jeden spójny system: oparcie filara repartycyjnego na zasadzie zdefiniowanej składki było zaadaptowaniem tzw. modelu szwedzkiego wymyślonego i po raz pierwszy wdrożonego na Łotwie, a następnie powielonego w Szwecji. Drugi filar opierać miał się na doświadczeniach chilijskich, gdzie jeszcze w czasach dyktatury gen. Pinocheta zastąpiono system repartycyjny obowiązkowym systemem kapitałowym, w którym kluczową rolę odgrywały wyspecjalizowane fundusze emerytalne. Zcentralizowany pobór składki do funduszy emerytalnych oparty był na doświadczeniach argentyńskich i meksykańskich, ale dostosowany do specyfiki proponowanego w Polsce systemu wielofilarowego. Pracownicze programy emerytalne w dużym stopniu opierały się na rozwiązaniach obecnych w Stanach Zjednoczonych i części krajów Europy Zachodniej. Nie przyjęto konkurencyjnej propozycji opracowanej w Centrum im. Adama Smytha pod kierunkiem dr Cezarego Mecha, która zakładała rozwiązanie problemów polskiego systemu emerytalnego poprzez wprowadzenie kapitałowego modelu jednofilarowego opartego na doświadczeniach chilijskich.

W 1997 r. uchwalono pierwsze regulacje dotyczące otwartych funduszy emerytalnych i pracowniczych programów emerytalnych, ale założono, że wejdą one w życie dopiero w 1999 r. W efekcie we wdrożeniu reformy emerytalnej Polskę ubiegły Węgry, choć węgierskim funduszom emerytalnym nadano znacznie mniej przejrzystą konstrukcję prawną. W konsekwencji, w zakresie filara kapitałowego, to Polska stała się wzorem i punktem odniesienia dla wielu innych krajów regionu (Litwa, Bułgaria, Chorwacja, Macedonia itp.).

Dopiero pod koniec 1998 r. uchwalono regulacje dotyczące filara repartycyjnego. Nie zdołano jednak uchwalić ustawy o zakładach emerytalnych, która regulowałaby kwestę wypłaty świadczeń z części kapitałowej, znacząco także opóźniło się przyjęcie ustawy o emeryturach pomostowych. W wyniku tego opóźnienia górnicy wywalczyli na stałe pozostawienie ich w „starym” systemie, a obowiązywanie przywilejów emerytalnych dla pozostałych grup zawodowych zostało wydłużone. W kolejnych latach po rozpoczęciu reformy emerytalnej zdecydowano także o wyłączeniu części grup zawodowych objętych reformą z systemu powszechnego (służby mundurowe, prokuratorzy) i obniżeniu źródeł finansowania tzw. Funduszu Rezerwy Demograficznej, który miał być buforem właśnie na pogarszającą się sytuację demograficzną. Okazało się także, że waloryzacja zaewidencjonowanej składki w części repartycyjnej wg przypisu składki, która dopuszczała spadek wartości świadczenia w przypadku spadku przypisu składki, jest niemożliwa do obrony z przyczyn społecznych i odstąpiono od możliwości ujemnej waloryzacji składki. W efekcie zmian dotyczących górników oraz zasad waloryzacji zreformowany system emerytalny przestał być samowystarczalny (pierwotnie zakładano, że będzie on samowystarczalny z wyjątkiem dopłaty do emerytury minimalnej, która miała stanowić obciążenie budżetu państwa). Dodatkowo nie zdecydowano się na wprowadzenie proponowanych w 2000 r. przez ówczesny Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi w raporcie Bezpieczeństwo dzięki konkurencjizmian systemowych mających na celu zwiększenie konkurencji między otwartymi funduszami emerytalnymi w związku z obserwowaną tendencją do oligopolizacji rynku OFE i procesu koncentracji tego rynku.

Po przystąpieniu do UE okazało się, że Eurostat odmawia uznania OFE za część systemu zabezpieczenia społecznego, co miało negatywne konsekwencje w zakresie obliczania przez UE deficytu i zadłużenia dla celów oceny kryteriów konwergencji. W efekcie skłoniło rząd D. Tuska do próby demontażu reformy emerytalnej końca lat 90 ubiegłego wieku. Charakterystyczne jest, że w swoich analizach rząd ten pominął wpływ zmian demograficznych na proponowane przez siebie rozwiązanie polegające na obniżeniu części składki transferowanej do OFE i utworzeniu subkonta w części repartycyjnej, które miałoby być waloryzowane w oparciu o wzrost PKB, a nie wzrost przypisu składek, a także na zwiększeniu ryzyka inwestycyjnego dopuszczonego dla OFE (docelowo dopuszczenie do 100% inwestycji w akcji). W efekcie zwiększono obciążenia przyszłych ubezpieczonych w stosunku do obecnych ubezpieczonych bez analizy, jak pogorszenie się relacji między pracującymi a pobierającymi świadczenia, w sytuacji znacznego zwiększenia obciążeń systemu repartycyjnego wpłynie na poziom obciążeń rynku pracy i możliwość wywiązania się Państwa z zaciąganych dziś zobowiązań.

Tymczasem od demografii nie da się uciec. Starzenie się społeczeństw wpływa nie tylko na napięcia systemów emerytalnych, ale i na obciążenia i wydolność systemów opieki zdrowotnej. Np. w Wielkiej Brytanii wprowadzono ocenę ekonomicznych skutków kosztownych procedur medycznych, biorącą pod uwagę dalszą oczekiwaną długość życia pacjenta. W Stanach Zjednoczonych zmiany w systemie opieki zdrowotnej stały się sztandarowym projektem administracji Prezydenta Baraka Obamy. Wg danych ONZ liczba ludności powyżej 60 roku życia w roku 2020 przekroczy 1 miliard, a w roku 2050 – 2 miliardy. Wszystkim tym ludziom trzeba będzie zapewnić zarówno odpowiednią opiekę zdrowotną, jak i stosowne zabezpieczenie emerytalne. Tymczasem starzenie się społeczeństw prowadzi do spadku liczby ludności w wieku produkcyjnym. Proces ten może być częściowo łagodzony przez wzrost aktywności zawodowej, zwłaszcza kobiet, zwiększenie wydajności pracy, czy zwiększenie efektywności uprawy ziemi i migrację ludności ze wsi do miast, jednak wszystkie te działania mają swoje ograniczenia. Innym dyskutowanym rozwiązaniem problemów demograficznych jest imigracja z krajów o wysokiej dzietności, młodych społeczeństwach i nadmiarze siły roboczej. Doświadczenia państw Europy Zachodniej wyraźnie pokazują, że generuje to istotne napięcia, które mogą zagrażać stabilności poszczególnych społeczeństw i prowadzić do utraty tożsamości kulturowej oraz do rozwoju ruchów skierowanych przeciwko goszczącym społeczeństwom i ich strukturom państwowym. (Zresztą doświadczenia z imigracją z Afryki i Azji sprawiły, że część krajów Europy Zachodniej bardzo szybko po rozszerzeniu UE o byłe kraje bloku wschodniego przyjęła do swoich gospodarek licznych pracowników z tych krajów. Wśród zalet Polaków wymieniana była m.in. szczególnie pożądana cecha – łatwość asymilacji w nowym miejscu i nie stwarzanie problemów kulturowych.)

Wszystko to razem oznacza, że aby przezwyciężyć niekorzystny trend i osłabić jego negatywny wpływ na gospodarkę i nadrabianie zaległości w stosunku do bardziej rozwiniętych krajów UE (Polska wszak należy do jej najbiedniejszych członków) niezbędne są dwie grupy działań – pierwsza o charakterze cywilizacyjnym związana z poprawą infrastruktury i tworzeniem nowych, atrakcyjnych miejsc pracy (najlepiej tworzących dużą wartość dodaną), by zapobiec emigracji i wykorzystać istniejący potencjał, a także działań nakierowanych na wspieranie rodziny, tak by Polacy chcieli i mogli nie tylko zostać i pracować w kraju, ale także by posiadanie dzieci stało się zdecydowanie bardziej atrakcyjne niż obecnie. Dziś bowiem posiadanie dzieci wiąże się przede wszystkim z kosztami oraz postrzegane jest, zwłaszcza przez kobiety, jako czynnik pogarszających ich sytuację materialną. W efekcie, wg danych GUS wyraźnie widać podwyższenie wieku podejmowanie decyzji o posiadaniu pierwszego dziecka. Jest to jeden z czynników, który wpływa negatywnie na dzietność w Polsce.            Minimalna dzietność powinna wynosić 2,1 dziecka na kobietę, powołane wcześniej dane wyraźnie wskazują, że Polska zdecydowanie jest poniżej tego poziomu. Tymczasem dane z innych krajów pokazują, że determinacja państwa we wsparciu rodzin może być skuteczna i prowadzić do wzrostu dzietności nawet do bezpieczne poziomu zapewniającego prostą zastępowalność pokoleń. Jako sztandarowy przykład takiej skuteczność podaje się Francję, przy czym podkreśla się, że wzrost dzietności odnotowany jest także u rdzennych mieszkańców tego kraju, zatem nie wiąże się tego ze skutkami imigracji do Francji z krajów jej byłego imperium kolonialnego. Roczne nakłady na politykę prorodzinną wynoszą we Francji 3,79% PKB (dane za rok 2005) i doprowadziły do wzrostu dzietności z 1,79 w roku 1989 do 2,0 w roku 2008. Wyższą dzietność w UE ma tylko Irlandia (2,1 w 2008 r.). Wielka Brytania i Norwegia zdołały podnieść dzietność w 2008 r. do 1,96 (odpowiednio z 1,79 i 1,89 w roku 1989, przy nakładach na politykę prorodzinną odpowiednio 3,55% i 2,95% PKB). Należy przypomnieć, że w Polce w tym samym okresie dzietność spadła z 2,07 do 1,39, a nakłady na politykę prorodzinną w 2005 r. wyniosły 1,14% PKB. Jak z tych danych widać Polska należy do krajów o niskim wskaźniku dzietności i bardzo niskich nakładach na politykę rodzinną.

Ze względu na poziom rozwoju ekonomicznego (a właściwie poziom zapóźnień w stosunku do innych krajów UE) Polska wciąż ma olbrzymie potrzeby inwestycyjne, nie ma zatem możliwości próbowania złagodzenia problemów związanych ze starzeniem się społeczeństwa metodą japońską, czyli poprzez eksport kapitału do krajów o lepszej strukturze demograficznej. Wręcz przeciwnie ograniczenie składki przekazywanej do OFE przez obecny rząd dodatkowo dostępne w Polsce środki na inwestycje.

Jak na razie wygląda na, to że nikt nie próbuje na serio rozbroić bomby demograficznej tykającej w Polsce, a pokolenie mini wyżu demograficznego stopniowo się starzeje i za kilka lat zacznie wychodzić z wieku rozrodczego…

 

Paweł Pelc