Rozpad jazdy kolei regionalnej

Po blisko trzech latach od oddania Przewozów Regionalnych samorządom pasażerowie nie odczuli żadnej poprawy. Dlaczego nie weźmiemy przykładu z Niemiec, które przeżywają renesans kolei regionalnej?

Bo utrzymanie takiej zabawki kosztuje nawet 7 mld euro rocznie. Nasi zachodni sąsiedzi nie mają jednak wątpliwości, że to i tak świetny interes.

Rozkład nie tylko jazdy kolei regionalnych

W połowie sierpnia przez całą dobę strajkowała załoga spółki Przewozy Regionalne. To największy w Polsce kolejowy przewoźnik pasażerski – dziennie wypuszcza na tory ok. 2,7 tys. pociągów, z których korzysta ok. 300 tys. pasażerów – głównie dojeżdżających do pracy.

17 sierpnia składy stanęły. Po dniu strajku pociągi wróciły na tory, bo kolejarze dogadali się z zarządem spółki w sprawie podwyżek, ale sytuacja wcale nie została uzdrowiona. Sternicy przewoźnika należącego do 16 właścicieli ugasili kolejny pożar, ale firma wciąż skazana jest na plajtę i w efekcie rozpad. W 2010 roku Przewozy Regionalne straciły 170 mln zł, a klientów wożą 30-letnimi składami, czym regularnie odzwyczajają ich od korzystania z usług firmy.

Kryzys na kolei wywołany nieudaną reformą spółki najdotkliwiej objawił się przy okazji ubiegłorocznej zmiany rozkładu jazdy pociągów, kiedy setki pociągów odnotowały spóźnienia, a drugie tyle w ogóle nie wyjechały na tory, bo zasypał je śnieg, a koła skuł lód.

Nie tak miało to wyglądać. Tuż przed świętami 2008 r. Juliusz Engelhardt, ówczesny wiceminister infrastruktury odpowiedzialny za kolej zapewniał w Sejmie posłów, że usamorządowienie spółki PKP Przewozy Regionalne przyczyni się do stworzenia spójnego systemu transportu publicznego w regionach. Malował sielankową wizję przewozów w regionach. – Te wszystkie działania są ukierunkowane na wygodę pasażerów. Zmieniamy oblicze kolei – mówił minister.

Podział miał być taki: Przewozy Regionalne wożą pasażerów na trasach regionalnych, a kontrolowane przez państwo PKP Intercity obsługuje długie połączenia pomiędzy największymi polskimi i zagranicznymi miastami. Pomimo oporów części marszałków i ostrzeżeniach ekspertów 1 stycznia 2009 roku przewoźnik regionalny został wydzielony z PKP, ale jednocześnie pozbawiony części najlepszego taboru i międzywojewódzkich połączeń, za to z dramatycznym przerostem zatrudnienia, bez majątku i z kiepskimi perspektywami finansowania przez nowego właściciela.

W wyniku reformy obie dotowane z publicznych pieniędzy spółki przez wiele miesięcy ostro rywalizowały ze sobą na tych samych trasach, uruchamiając pociągi w kilkuminutowych odstępach. W efekcie obie zanotowały wielomilionowe straty.

Ruch dalekobieżny bez subsydiów

Liberalizacja rynku kolejowego na Zachodzie tak nie wyglądała. Zdaniem kolejowych ekspertów sytuacja, która powstała w Polsce, nie występuje nigdzie indziej. Zmiany w sektorze kolejowym w Europie zostały zapoczątkowane przez Unię Europejską w połowie lat dziewięćdziesiątych. Jej najważniejszym założeniem było zezwolenie – na takich samych warunkach – innym przewoźnikom na dostęp do infrastruktury przewoźników narodowych. A gdy to już się stało, reforma UE miała polegała na stymulacji konkurencji i rozwoju rynku poprzez przetargi w subsydiowanym transporcie publicznym.

Rynkiem modelowym są Niemcy. W segmencie przewozów na długich dystansach nie ma przetargów, ponieważ nie ma subsydiów. Nasi zachodni sąsiedzi uznali, że ta część biznesu kolejowego musi być rentowna sama w sobie. Państwo nie ma obowiązku subsydiowania połączeń długodystansowych, bo pasażerowie mogą przecież wybierać między różnymi środkami transportu, np. lotnictwem pasażerskim, czy własnym samochodem.

W obu przypadkach wybór byłby fikcją gdyby nie rozbudowana infrastruktura lotniskowa i drogowa. Obie Niemcy od lat mozolnie rozwijają. Państwo uczestniczy także w finansowaniu inwestycji infrastrukturalnych w sieci kolejowej poprzez DB Netz AG (jako Spółka Akcyjna Deutsche Bahn Linie Kolejowe). W przypadku połączeń dalekobieżnych prawie całkowitą wyłączność ma spółka DB Fernverkehr AG. Firma zobowiązana jest pokrywać swoje koszty całkowicie z wpływów ze sprzedaży biletów. Dla porównania – w Polsce rząd dopłaci w ciągu 10 lat bliźniaczym dla DB Fernverkehr PKP Intercity blisko 2,8 mld zł. Faktem jest, że gdyby nie umowa współfinansowania połączeń z Gdańska przez Warszawę do Krakowa i Katowic polski przewoźnik nie byłby w stanie samodzielnie kupić nowego taboru. A to klucz do nakręcenia popytu na kolei.

Sytuacja wygląda inaczej w przypadku transportu lokalnego, gdzie pasażerowie muszą dojeżdżać do szkoły lub pracy, ale nie mogą wybierać pomiędzy alternatywnymi środkami transportu, ponieważ – na przykład – nie mogą pozwolić sobie na kupno samochodu. Ponadto w interesie samorządów lokalnych leży uniknięcie powstawania korków na drogach. Podział na niesubsydiowany transport długodystansowy i subsydiowany transport regionalny został dokonany nie tylko w Niemczech, ale także w innych krajach, np. w Holandii czy Szwecji.

Organizacja ruchu w Niemczech

W Niemczech można wyróżnić cztery grupy konkurentów niemieckich kolei regionalnych, czyli DB Regio AG.

Pierwsza grupa to wielcy przewoźnicy prywatni. Jednym z nich jest Connex, spółka zależna francuskiej Veolii. Do niedawna z DB ostro konkurowała brytyjska Arriva, ale wiosną 2010 r. rynek był świadkiem gigantycznej transakcji. Niemieckie koleje przejęły Arrivę za 1,6 mld funtów kasując tym samym wewnętrzną konkurencję i zdobywając rynki opanowane wcześniej przez Brytyjczyków. Ten przykład pokazuje, że nie tylko u nas nie jest łatwo bić się państwowymi kolosami.

Druga grupa firm należy do przewoźników narodowych. Na przykład Keolis, który należy do francuskich kolei SNCF, albo Abellio, spółka zależna kolei holenderskich.

Trzecia grupa składa się z mniejszych firm zakładanych przez byłych menedżerów DB. Ci gracze okupują nisze lub zostają wykupieni przez wielkie spółki.

Czwarta grupa to przedsiębiorstwa założone przez innych graczy państwowych, na przykład przez miasta lub gminy, które zazwyczaj są spółkami joint venture z przewoźnikami z Wielkiej Brytanii, Francji lub innych państw.

Efekt – do 2010 roku przetargi zostały zorganizowane i rozstrzygnięte dla około 30-40 proc. rynku przewozów regionalnych. Kolejne 40 proc. zostanie zakontraktowane w ciągu następnych pięciu lat. Połowa z rozstrzygniętych do tej pory przetargów została wygranych przez konkurencję DB.

Skąd wziął się niemiecki sukces kolei regionalnej?

– W Niemczech transport regionalny opiera się na przetargach na połączenia lokalne – to stanowi podstawę unijnej reformy kolei. Przetargów na pociągi dalekobieżne nie ma, bo nie ma dotacji. W tym segmencie konkurencja dopiero się rodzi. Regionalny transport kolejowy jest subsydiowany przez rządy poszczególnych landów, które w ten sposób odpowiedzialne są za politykę transportową w regionie – mówił w mediach Martin Streichfuss, partner w Roland Berger Strategy Consultants, ekspert w dziedzinie transportu kolejowego.

W Niemczech przewoźnicy kontraktowani są najczęściej na pięć do ośmiu lat. Tymczasem w Polsce podpisywane są tzw. umowy ramowe, odnawiane co 12 miesięcy. Takie krótkie kontrakty powodują, że rozwój rynku jest niemożliwy, bo krótkoterminowa umowa uniemożliwia zakup nowym podmiotom taboru kolejowego.

Kolej finansowana podatkiem od paliw

Niemcy na swój sukces pracowali kilkanaście lat. Już w 1996 roku zorganizowano na nowo i od podstaw strukturę i podejście do rynku regionalnego kolejowego transportu. Od 1996 roku za rodzaj i zasięg regionalnych pasażerskich połączeń kolejowych odpowiedzialne są w Niemczech poszczególne kraje związkowe, czyli 16 landów. Dodatkowo ułożono na nowo stosunki pomiędzy regionami, a przewoźnikami. Wprowadzono system "zamówienie – dostawa", polegający na tym, ze kraje związkowe ustalają, jaki zasięg powinny mieć regionalne połączenia oferowane mieszkańcom. Zlecają one następnie wykonanie takiej oferty, często w drodze przetargu, jednemu lub kilku przewoźnikom. Takie przetargi nie miałyby jednak sensu, gdyby landy nie miały czym płacić później za usługę.

Reforma skrupulatnie zapewniła landom finansowanie regionalnych połączeń kolejowych. Od 1996 roku kraje związkowe otrzymują od państwa część przychodów z podatku nałożonego na benzynę i oleje napędowe. Ta kwota jest przydzielana krajom związkowym co roku. W 2007 roku było to łącznie 6,7 miliarda euro. Do sum tych dochodzą też wpływy ze sprzedaży biletów, które same nie wystarczyłyby jednak, aby sfinansować utrzymanie całości.

Co ciekawe od kilkunastu lat nie zmieniono tego systemu i kolejne rządy centralne konsekwentnie stawiają na regionalne połączenia kolejowe. Pragmatyczni Niemcy pomyśleli o wszystkim. Środki przekazywane z podatków paliwowych są "znaczone". To znaczy, że przetransferowane na kolej miliardy euro mogą zostać wydane tylko na transport publiczny. Część z tych pieniędzy wykorzystywana jest także na inwestycje infrastrukturalne i zakup nowoczesnych pociągów.

Więcej koordynacji niż konkurencji

W nowym porządku doceniono koordynację różnych przewoźników zamiast chaotycznej konkurencji. Uzgodnione planowanie ma dzisiaj w poszczególnych krajach związkowych za zadanie unikania konkurencji pomiędzy połączeniami autobusowymi a kolejowymi na tych samych odcinkach, tak aby autobusy raczej dostarczały pasażerów dla kolei. Poza tym dba się także o stworzenie korzystnych połączeń pomiędzy liniami dalekobieżnymi, a lokalnymi.

Łatwiejsze stało się tez przesiadanie z samochodu na pociąg. Szczególnie na peryferiach dużych aglomeracji Niemcy wybudowali specjalne parkingi (Park+Ride), gdzie można zostawić swój samochód i dalej podróżować pociągiem.

Tak samo ważne dla pasażerów, jak dobra koordynacja różnych podmiotów, są jasne i przyjazne regulacje dotyczące taryf. W wielu regionach Niemiec wprowadzono tak zwane związki taryfowe pozwalające bez problemu przesiadać się z pociągu na autobus. W każdym wypadku obowiązują te same bilety na pociągi, nawet jeśli w jednym regionie połączenia oferowane są przez kilka firm.

Dla renesansu regionalnych połączeń w Niemczech bardzo ważne okazały się dobrze skonstruowane rozkłady jazdy. W większości regionów wprowadzono rozkłady jazdy, które gwarantują odjazdy pociągów w regularnych odstępach czasu (na przykład co 60 minut) i krótszy czas oczekiwania przy przesiadkach. No i oczywiście nowe pociągi. Nowe pojazdy są czyste, wygodne i tym samym atrakcyjne dla podróżnych. Co ważne koszty użytkowania nowych składów są z reguły znacznie mniejsze niż starych, zdezelowanych jednostek. Inwestycje w infrastrukturę doprowadziły do skrócenia czasu podróży i poprawy punktualności.

Słuszne cele, wykonanie – jak zwykle

Usamorządowienie największej w Polsce spółki przewozowej to efekt rządowej strategii dla transportu kolejowego do 2013 roku. Cele były słuszne, ale wyszło jak zwykle, czyli fatalnie. Miało być tak: rząd przekazuje samorządom wojewódzkim władzę nad firmą, a wraz z nią odpowiedzialność za organizowanie i finansowanie regionalnych przewozów pasażerskich. Te zaś tworzą wreszcie spójny system przewozowy w regionach i uzupełniają ofertę przewoźnika narodowego, czyli PKP Intercity, który wozi pasażerów między największymi polskimi miastami.

Plan teoretycznie był doskonały. Samorządy, które ustawą o transporcie kolejowym zostały zobligowane do finansowania przewozów o charakterze lokalnym, od samego początku chciały mieć wpływ na to, za co płaciły. Na tym tle dochodziło wielokrotnie do nieporozumień i wzajemnych oskarżeń między przewoźnikiem, a województwami. Teraz kwestie finansowe miały stać się dla marszałków przejrzyste i czytelne. Również łatwiejsze miało być dla nich planowanie rozkładu jazdy i skomunikowań.

Rada Ministrów 2 grudnia 2008 r. podjęła uchwałę w sprawie finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich. Zobowiązała się do zagwarantowania samorządom środków finansowych na zakup, modernizację i naprawę taboru w latach 2009-2020. Na papierze liczby prezentowały się doskonale. Spółka w nowej formule do 2020 r. miała otrzymać na rozwój 7,5 mld zł. Takich pieniędzy na kolei dotąd nie widziano.

W praktyce misterna inżynieria okazała się domkiem z kart. Rządowy dokument wskazywał na następujące źródła finansowania działalności i inwestycji spółki, przy czym większość z nich jest już nieaktualna albo w zupełnie innej od założeń formie.

Skąd miały być pieniądze i czy to jest realne?

* 175 mln euro miało pochodzić z Programu Operacyjnego "Infrastruktura i Środowisko" na lata 2007-2013, poprzez umieszczenie na liście indykatywnej projektów spółki PKP PR na zakup i modernizację taboru, z udziałem własnym spółki na poziomie 50 proc. Założenie to okazało się nieaktualne – PR nie mają wkładu własnego i pociągi kupią sami marszałkowie,

* 800 mln zł z Funduszu Kolejowego – w wyniku zmiany ustawy o Funduszu Kolejowym w latach 2009-2015,

* 700 mln zł z rezerwy celowej z budżetu państwa w latach 2010-2015,

* 3,851 mld zł z budżetu państwa i programów unijnych na sfinansowanie w latach 2016-2020 programu inwestycyjnego w zakresie modernizacji i zakupu taboru kolejowego. Ustalenie proporcji źródeł finansowania nastąpi jednak dopiero po uchwaleniu budżetu UE na lata 2014-2020. To prawie połowa obiecanej w 2008 roku kwoty dla nowych Przewozów Regionalnych, ale kompletnie wirtualna, bo uzależniona od decyzji Komisji Europejskiej, zwiększenie dochodów samorządów województw z tytułu podwyższenia udziału w podatku dochodowym od osób prawnych (CIT) o 0,75 punktu procentowego, tj. z 14 do 14,75 proc. od 2010 roku.

Te ostatnie środki finansowe miały pójść na pokrycie straty bilansowej spółki z lat ubiegłych oraz wkład własny do projektów inwestycyjnych realizowanych ze środków POIiŚ. Mimo, że zapis obowiązuje od stycznia, wpływy z tego tytułu wcale nie są wyższe. Dochody z podatku CIT uzależnione są bowiem od koniunktury gospodarczej, a ta nie przypomina tej sprzed kryzysu, który wybuchł niemal dokładnie wraz z usamorządowieniem kolejowego przewoźnika.

Konkurencja zamiast koordynacji

Realizacja założeń z 2008 roku jest więc mocno wątpliwa. Przedziwną w tej sytuacji jest inicjatywa niektórych samorządów, powołujących własne spółki kolejowe, które konkurują lub będą konkurować z Przewozami Regionalnymi. Spółki te również są finansowane przez samorządy kwotą 600-700 mln zł rocznie. Tak zrobił już Śląsk, Wielkopolska i Dolny Śląsk.

– Powyższe fakty powinny cieszyć zwolenników niczym nieograniczonej konkurencji, jednak jak się okazuje, niewidzialna ręka rynku w przypadku branży kolejowej nie jest skuteczna, a wręcz działa na niekorzyść zarówno branży, jak i pasażerów – twierdzi Dariusz Nachyła, prezes Deloitte Consulting.

Przyczyna jest prosta. Konkurencja na kolei to nie wyścig o klienta dwóch sąsiadujących ze sobą sklepów spożywczych. W przypadku kolei żaden z podmiotów nie może działać niezależnie od innych, pociągi nie mogą jeździć po torach bez koordynacji i współpracy z pozostałymi uczestnikami rynku. Taką koordynację i współpracę w innych krajach wymuszają regulacje rynkowe, które są w Polsce nieadekwatne do stanu rozwoju rynku.

– Gdyby na podobnym rynku, np. telekomunikacyjnym, również nie było odpowiednich regulacji, to niemożliwe byłoby dodzwonienie się do abonenta znajdującego się w innej sieci telefonicznej, a ceny za połączenia byłyby tak wysokie, że wciąż niewielu z nas byłoby stać na posiadanie telefonu – tłumaczy ekspert.

Autor: Szczepan Pawłowski
Źródło: Obserwator Finansowy

Co zrobić z bałaganem na kolei?
Rozmowa z Januszem Piechocińskim (PSL), wiceprzewodniczącym sejmowej komisji infrastruktury