Rekomendacje Komisji Nadzoru Finansowego.

W sobotnio-niedzielnej (14-15 maja 2011 r.) Rzeczypospolitej ukazała się rozmowa z Katarzyną Zajdel-Kurowską – przedstawicielką Polski w MFW.Rozmowa została zatytułowana Rozszerzyć władzę KNF.

 Katarzyna Zajdel-Kurowska stwierdza w niej, że „KNF ma prawo wydawania rekomendacji, to takie ‘miękkie prawo’.

 Mają one wiążący charakter, gdyż braki w ich implementacji i zastosowaniu niosą ze sobą konsekwencje nadzorcze. MFW zaleca natomiast, aby zwiększyć uprawnienia do wydawania aktów prawnych. Niestety to nie jest możliwe w obecnym systemie prawnym. Konstytucja mówi dość jasno, jakie organy mają inicjatywę ustawodawczą. Komisja powstała znacznie później niż konstytucja.” (str. B4)

Przedstawicielka Polski w MFW w rozmowie tej trochę „ namieszała”, ale dotknęła bardzo istotnego problemu. Czym są rekomendacje KNF i czy w świetle obecnych uregulowań konstytucyjnych KNF w ogóle może je wydawać i wymagać ich przestrzegania. No i co znaczy „miękkie prawo”? Oczywiście inicjatywa ustawodawcza nie ma tu nic do rzeczy, bo to dotyczy projektów ustaw, przypuszczam, że chodziło raczej o prawo do wydawania aktów wykonawczych.  Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ust. 2.  Tego artykułu wskazuje, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP  rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi. Lista tych organów jest zamknięta i obejmuje: Prezydenta RP (art. 142 ust. 1 Konstytucji RP), Radę Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2 Konstytucji RP), Prezesa Rady Ministrów (art. 148 pkt 3 Konstytucji RP), ministrów kierujących działami administracji rządowej i zrównanych z nimi przewodniczących określonych ustawą komitetów, powołanych w skład Rady Ministrów (art. 149 ust. 2 Konstytucji RP), Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 1 Konstytucji RP).  Art. 93 Konstytucji RP określa, że Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty.  Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.  Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie K. 21/98. dokonał wykładni rozszerzającej tego przepisu konstytucyjnego i uznał, że art. 93 Konstytucji RP nie zamyka katalogu aktów prawa wewnętrznego, w każdym razie w zakresie podmiotowym i odnosi się nie tylko do prawa wewnętrznego stanowionego przez Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów, ale do wszystkich innych aktów prawa wewnętrznego stanowionych przez inne organy rządowe albo przez inne konstytucyjne organy państwa. Uzupełnienie katalogu aktów wewnętrznych może następować zarówno z mocy wyraźnych postanowień konstytucyjnych, jak i z mocy postanowień ustawowych, które do wydawania takich aktów mogą upoważniać, gdy respektują ogólną zasadę podległości organizacyjnej adresata aktu w systemie organów państwowych. Uznanie bowiem, że akty wewnętrzne mogą być wydawane tylko w formach przewidzianych w art. 93 i tylko przez podmioty wymienione w tym artykule, oznaczałoby pozbawienie pozostałych organów możliwości wydawania jakichkolwiek regulacji prawnych, nawet odnoszących się tylko do jednostek (organów) tym organom podległych. Art. 93 konstytucji musi jednak być traktowany jako ustanawiający ogólny, i bezwzględnie wiążący, model aktu o charakterze wewnętrznym. Art. 94 Konstytucji RP przesądza, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Rekomendacje KNF nie mieszczą się w kategorii aktów prawa powszechnie obowiązującego (nie mają przymiotu rozporządzeń, ani nie są wydawane przez organ do uprawniony do wydawania rozporządzeń). Uprawnienia do ich wydawania Komisja Nadzoru Finansowego „odziedziczyła” po Komisji Nadzoru Bankowego, która funkcjonowała w symbiozie z Narodowym Bankiem Polskim (do powołania KNF Przewodniczącym KNB był Prezes NBP (który z mocy prawa występował w roli Prezesa NBP, Przewodniczącego Zarządu NBP, Przewodniczącego RPP oraz Przewodniczącego KNB), w ramach NBP działał organ wykonawczy KNB – Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego, a stojący na jego czele Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego zatrudniony w NBP wchodził w skład KNB.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, który zajmował się sprawą źródeł prawa w swoich orzeczeniach ustrojodawca w sposób w pełni zamierzony i jednoznacznie wyrażony, przyjął w Konstytucji RP przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Uznał on także, że „organy NBP nie zostały konstytucyjnie umocowane do wydawania aktów normatywnych powszechnie obowiązujących.” Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny uznał, że „brak podstaw do przyjęcia kompetencji prawotwórczych NBP do wydawania aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, nie przesądza, że bank ten nie dysponuje żadnymi instrumentami prawnymi, którymi mógłby posłużyć się w celu dostosowania działalności banków komercyjnych i innych podmiotów do ustalonych przez siebie założeń polityki pieniężnej.” Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego  akty wydawane przez organy NBP można  „uznać za akty prawa wewnętrznego w ramach wyróżnionego w doktrynie systemu prawa bankowego. Wiodąca rola banku centralnego jako banku banków powoduje, że mimo samodzielności i formalnej niezależności banków komercyjnych, w zakresie polityki pieniężnej są one poddane zależności, pozwalającej na określenie jej funkcjonalną podległością. Zdaniem Trybunału, w tym wypadku podległość organizacyjna powinna być rozumiana szerzej, a więc również jako obejmująca podległość funkcjonalną. Dostrzegając niebezpieczeństwo ‘rozchwiania’ konstytucyjnej koncepcji prawa wewnętrznego, Trybunał Konstytucyjny ogranicza możliwość takiej interpretacji do specyficznej sytuacji, gdy mianowicie podmiotem jest konstytucyjna instytucja – Narodowy Bank Polski, zaś przedmiotem konstytucyjnie określone zadania publiczne. Tylko więc spełnienie łącznie obu przesłanek, podmiotowej i przedmiotowej, pozwala na przyjęcie ich jako kryteriów podległości organizacyjnej do wydawania aktów normatywnych o wewnętrznym charakterze.” (wszystkie cytaty za wyrokiem TK z 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K25/99)

Oznacza to, że badane przez TK zarządzenia i uchwały organów NBP uznane zostały za akty kierownictwa wewnętrznego i legitymizowane na gruncie wykładni art. 93 Konstytucji RP. Charakter taki TK wywiódł jednak z konstytucyjnej roli NBP jako banku centralnego państwa, zatem wywodu tego nie da się zastosować do Komisji Nadzoru Finansowego i aktów przez nią wydawanych.

Rekomendacje KNF wydawane są w formie nakazującej bankom ich stosowanie od określonej przez Komisję Nadzoru Finansowego daty. W świetle wcześniejszych wywodów nie mają one przymiotu powszechnie obowiązującego prawa, nie da się ich uznać także za akty wewnętrzne, nawet przy rozszerzającej wykładni art. 93 Konstytucji RP opisanej wyżej w odniesieniu do NBP, ze względu na brak podległości organizacyjnej banków Komisji Nadzoru Finansowego. Tymczasem rekomendacje KNF wywołują skutki nie tylko w odniesieniu do samych banków, ale także ich klientów (tak jak np. rekomendacja S czy rekomendacja T), są więc podstawą decyzji (w szerokim rozumieniu tego pojęcia, nie ograniczonym wyłącznie do decyzji administracyjnych) w stosunku do obywateli, a tego dodatkowo zakazuje art. 93 ust. 2 Konstytucji RP. Jeśli zatem KNF wydaje rekomendacje nadzorcze, wskazuje termin ich obowiązywania dla banków i następnie za pomocą środków nadzorczych wymaga ich przestrzegania przez banki (także w ich decyzjach w odniesieniu do ich klientów), to faktycznie mamy do czynienia z pozakonstytucyjnym źródłem prawa. A skoro tak, to stanowi to naruszenie reguł wynikających z art. 92 Konstytucji RP, która „zamknęła” katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego….

Jeśli zatem jak wskazuje „Rzeczpospolita” MFW domaga się rozszerzenia władzy KNF poprzez nadanie jej szerszych uprawnień do wydawania wiążących przepisów, to znaczy że nawołuje do zmiany Konstytucji RP. Ciekawe czy taki zakres rekomendacji mieści się w misji MFW?

16 maja 2011

radca prawny, Kancelaria Radcy Prawnego Pawła Pelca

Wiceprezes Stowarzyszenia Rynku Kapitałowego UNFE