Reaganomika – od zapaści do rozkwitu (1)

W latach 70. sytuacja gospodarcza Stanów Zjednoczonych coraz mocniej pogarszała się, czego wyrazem było malejące tempo wzrostu, rosnąca inflacja, wysoka stopa procentowa, stosunkowo wysokie bezrobocie, a także, począwszy od 1976 roku, powiększający się deficyt bilansu handlowego.

Kroki zaradcze podejmowane przez kolejne administracje amerykańskie przynosiły efekty odwrotne od zamierzonych, dodatkowo pogłębiając i tak trudną sytuację gospodarczą. Typowym przykładem nieefektywności tej polityki były ponawiane próby wyjścia z recesji i zmniejszenia bezrobocia przez zwiększenie popytu w tradycyjny (keynesowski) sposób. Rezultatem tych działań było albo stosunkowo niewielkie ożywienie kosztem dużej inflacji, albo wręcz stagflacja, tj. brak wzrostu gospodarczego w warunkach utrzymującej się inflacji i bezrobocia.

 

O ile w latach 50. i 60. stopa inflacji wynosiła 2-3% rocznie, o tyle w roku 1971 wzrosła do 4%, w końcu lat 70. do ponad 7%, by w 1980 roku wynieść ponad 12%! W tym samym czasie stopa bezrobocia wzrosła z 4,5% do 7% w 1977 roku. Próby walki z bezrobociem poprzez zwiększenie podaży pieniądza oraz wzrost tworzenia miejsc pracy w sektorze publicznym doprowadził tylko do wspomnianego wzrostu stopy inflacji oraz znacznego wzrostu obciążeń podatkowych społeczeństwa

Innym niepokojącym zjawiskiem lat 70. w USA było niezwykle wysokie tempo wzrostu wydatków budżetowych, a szczególnie zmiany w strukturze tych wydatków. W latach 1970-1980 wydatki federalne wzrosły trzykrotnie z 200 do 600 mld USD, w tym transfery dla osób fizycznych w ramach różnych programów socjalnych wzrosły z 50 do 240 mld USD. Inaczej mówiąc rząd Stanów Zjednoczonych pod koniec lat 70. zajął się przede wszystkim redystrybucją dochodu, nie zaś – jak to było poprzednio – nieskrępowanym tworzeniem bogactwa oraz dostarczaniem dóbr i usług. Efektem znacznego rozwoju programów socjalnych było znaczne osłabienie systemów motywacyjnych w społeczeństwie amerykańskim, co doprowadziło do spadku praktycznie do zera tempa wzrostu dochodu narodowego na jednego zatrudnionego w latach 1973-1980.

 

W przedstawionym Kongresowi Stanów Zjednoczonych w lutym 1981 roku programie ekonomicznym „Amerykański nowy początek”, administracja nowego prezydenta zakreśliła cztery kluczowe elementy polityki ekonomicznej rządu w latach 80. Po pierwsze przedstawiono plan reformy budżetu mający na celu ograniczenie stopy wzrostu wydatków federalnych, poprzez zredukowanie lub nawet wyeliminowanie większości programów socjalnych, z wyjątkiem programów dla najbardziej potrzebujących . Po drugie zaprezentowano serię propozycji daleko idących reform dochodów osobistych i opodatkowania działalności gospodarczej mających na celu zwiększenie skłonności do pracy, oszczędności i inwestowania, zaś w odniesieniu do wydatków rządowych przeniesienie akcentu z polityki redystrybucji dochodu, na politykę „powszechnego dobrobytu”, realizowaną poprzez stymulowanie wzrostu bez wywoływania zjawisk inflacyjnych.  

Postulowano w tym zakresie zmniejszenie o 30% w przeciągu trzech lat podatków płaconych przez osoby fizyczne. Po trzecie zaproponowano szeroki program ograniczenia kontroli państwa, poprzez stworzenie jednostkom jak największych możliwości indywidualnego wyboru, decentralizację decyzji na szczeble lokalne oraz kontynuowanie polityki deregulacyjnej, zwiększającej swobodę działania jednostek gospodarczych a także obywateli.
            Po czwarte wreszcie zaproponowano wypracowanie wspólnie z Zarządem Rezerwy Federalnej zasad zdrowej polityki monetarnej, mającej na celu odbudowę stabilnej waluty i sprawnych rynków finansowych. Polityka monetarna polegać miała na polityce kontroli podaży pieniądza w taki sposób, aby utrzymać wzrost gospodarki bez zjawiska wzrostu inflacji.

 

Przedstawiony program i zarysowany plan jego realizacji dosyć dokładnie odzwierciedlał zasady nieingerencji państwa w sprawy gospodarki, propagowane przez zwolenników ekonomii liberalnej i monetaryzmu. Były to więc zasady niewątpliwie różniące się od tych, jakie dominowały w programach kolejnych administracji lat 70. W tym sensie zatem program przedstawiony przez Reagana można by nazwać niemal rewolucyjnym.

 

Ronald Reagan przystąpił z dużą energią i konsekwencją do realizacji swego programu ekonomicznego. Stosunkowo najłatwiej i najszybciej przebiegało wprowadzenie polityki monetarnej oraz polityki regulacyjnej i odnośnych zmian instytucjonalnych. Stało się tak głównie dlatego, iż w pierwszym przypadku istniała niemal pełna zgodność między prezesem FED Paulem Volckerem a administracją Reagana w kwestii celów i metod tej polityki, w drugim zaś polityka rządu uzyskała wsparcie większości Kongresu USA.

W swej deklaracji programowej administracja Reagana uznała politykę monetarną za jeden z najważniejszych elementów swej polityki ekonomicznej. Stanowisko to różniło się zasadniczo od poglądów poprzednich ekip, które traktowały politykę monetarną jako drugorzędną, służącą wpływaniu na procesy gospodarcze pośrednio, poprzez wysokość stopy procentowej. Reagan uznał, że to nie polityka fiskalna w rozumieniu keynesowskim, lecz polityka monetarna w rozumieniu teorii monetarystycznej jest podstawowym instrumentem oddziaływania na popyt a najskuteczniejszym środkiem polityki jest kontrola podaży pieniądza. Kontrola ta mogła być przy tym zarówno środkiem głównym w zwalczaniu inflacji, jak też służyć realizacji innych celów makroekonomicznych, takich jak tempo wzrostu dochodu narodowego, wzrost zatrudnienia, stan bilansu płatniczego czy nawet wysokość kursu walutowego. 

 

Prawdziwym problemem, ze względu na nowatorstwo koncepcyjne i zakres planowanych zmian, stała się polityka fiskalna. Obserwacje poczynione przez twórców teorii racjonalnych, podważyły zasadność tezy o istnieniu negatywnej korelacji między bezrobociem a inflacją. Przyjęcie przez ekonomistów z ekipy Reagana koncepcji ekonomii podażowej w zakresie polityki fiskalnej stworzyło szansę, że obniżka podatków, nawet jeśli będzie wprowadzana jednocześnie z restrykcyjną polityką monetarną, wyzwoli dodatkową aktywność gospodarczą, a więc zwiększy także popyt na pracę, co przyczyni się do złagodzenia ewentualnego bezrobocia spowodowanego antyinflacyjną polityką monetarną. Zwiększoną bowiem podaż dóbr i usług wpłynie na względne obniżenie poziomu cen. Inaczej mówiąc, przyjęcie założenia o skuteczności wykorzystywania restrykcyjnej polityki monetarnej oraz ekspansywnej polityki podatkowej jako sposobu walki z inflacją oraz na ożywienie gospodarcze jednocześnie, uwolniło zwolenników polityki monetarystycznej od zarzutu uzyskiwania pożądanych efektów inflacji kosztem recesji gospodarczej i bezrobocia.

 

Mimo tych nadziei, jakkolwiek polityka ścisłej kontroli i ograniczenia podaży pieniądza niewątpliwie przyczyniła się do ograniczenia inflacji, to ceną tej polityki była jednak recesja gospodarcza. Pierwsze jej oznaki, widoczne na jesieni 1981 roku, nie przeraziły Prezydenta, ponieważ spodziewał się, że dokonana obniżka podatków wpłynie w niedalekiej przyszłości na ożywienie gospodarki.

 

Przedstawiony Kongresowi projekt ustawy o reformie podatkowej był najważniejszym punktem programu ekonomicznego administracji Reagana w 1981 roku. Zakładał on szereg doniosłych zmian w systemie podatkowym, z których najważniejszymi były znaczne przyspieszenie odpisów amortyzacyjnych oraz znaczne obniżenie stawek podatku dochodowego. Ostatecznie uchwalona w końcu listopada 1981 ustawa obniżała wszelkie podatki dochodowe o 10-25%, przy jednoczesnym obniżeniu najwyższej stopy opodatkowania z 70% do 50%. Równocześnie wprowadzono indeksowanie przedziałów podatkowych, zwolniono od podatków wpłaty na fundusz emerytalny, ograniczono podatek od zysków kapitałowych oraz obniżono stopę podatkową dla korporacji. Uchwalenie tej ustawy było wydarzeniem o wielkim znaczeniu – miało zwiększyć bodźce do pracy, oszczędzania i inwestowania, a także do innowacji. Oczywiście wprowadzenie tak znacznych ulg dla osób fizycznych i biznesu musiało oznaczać znaczne ubytki w dochodach budżetowych. Oczekiwano jednak, że zwiększona aktywność gospodarcza zwiększy bazę podatkową i wyrówna lukę w dochodach podatkowych.

 

Skuteczność polityki antyinflacyjnej doprowadziła do znacznego wzrostu realnej stopy procentowej, a co za tym idzie olbrzymiej zwyżki kursu dolara (o niemal 70% w latach 1981-1985). Efektem tych procesów był jednak bardzo szybki wzrost deficytu handlowego Stanów Zjednoczonych i związany z nim ogromny „tani” import, który znacznie przyczynił się do dodatkowego zahamowania tendencji inflacyjnych. Równocześnie w połowie 1982 roku gospodarka amerykańska ostatecznie wyszła z recesji i rozpoczęła okres wysokiego, stabilnego wzrostu gospodarczego utrzymującego się do końca drugiej kadencji Reagana. Te sukcesy reaganomiki sprawiły, iż w 1986 roku Kongres uchwalił nowa ustawę o reformie podatkowej, na mocy której zredukowano liczbę przedziałów podatkowych do dwóch, opodatkowanych odpowiednio 15% i 28%, w miejsce poprzednich 14 przedziałów z podatkami w wysokości od 11% do 50%. Jednocześnie podniesiono efektywną stawkę podatku od dochodów od kapitału do 28% oraz obniżono stopę podatkową dla korporacji z 46% do 34%. Ustawa ta była wielkim sukcesem Reagana, który stwarzając obywatelom maksymalną swobodę przez minimalizację podatków osobistych, a także gwarantując równe szanse podmiotom gospodarczym (poprzez eliminację preferencji prawnych) tworzył kontekst formalnoprawny odzwierciedlający filozofie reaganomiki. W efekcie stawki podatkowe w Stanach Zjednoczonych osiągnęły pod koniec lat 80. poziom najniższy spośród krajów wysoko rozwiniętych.

 

Program działań administracji Reagana w zakresie polityki wydatków rządowych i deficytu budżetowego był równie ambitny, jak program w zakresie polityki podatkowej. Ich celem było systematyczne zmniejszanie roli państwa w życiu gospodarczym poprzez redukcję udziału wydatków państwowych w dochodzie narodowym, zwiększenie wydatków na obronę narodową, przesunięcie części środków finansowych ze szczebla centralnego na władze stanowe i lokalne oraz stopniowe równoważenie budżetu federalnego.

 

W 1981 roku Kongres – na wniosek rządu – zaakceptował większość cięć budżetowych, jednak w kolejnych latach sukcesu tego nie udało się powtórzyć z uwagi na opór Kongresu zdominowanego przez partię demokratyczną. W efekcie nie udało się administracji Reagana doprowadzić do zrównoważenia budżetu. Powiększający się więc deficyt budżetowy był rezultatem braku kooperacji ze strony Kongresu, który zgadzając się z jednej strony na redukcję podatków, nie zgadzał się na proponowaną przez Reagana równoczesna redukcję wydatków. Takie stanowisko Kongresu postawiło przed administracją konieczność dokonania zmiany w hierarchii celów prowadzonej polityki gospodarczej. Kwestia likwidacji deficytu ustąpiła miejsca konsekwentnie prowadzonej polityce podatkowej oraz zwiększaniu wysiłku zbrojeniowego jako celom ważniejszym.

 

Cdn.