Kataster rozchwieje gospodarkę

Polecam mój artykuł z poniedziałkowego Naszego Dziennika (16 lipca AD 2012), str. 10:

Od dłuższego czasu pojawia się w przestrzeni publicznej temat wprowadzenia w Polsce podatku katastralnego. Miałby on zastąpić obecne podatki obciążające nieruchomości – naliczane w oparciu przede wszystkim o ich powierzchnię i przeznaczenie, poprzez wprowadzenie obciążeń opartych o wartość nieruchomości.

Nie budzi wątpliwości, że wprowadzenie podatku katastralnego jest kosztowne, bo wiąże się z koniecznością zgromadzenia i aktualizacji informacji o nieruchomościach, w tym o budynkach i budowlach, ich właścicielach lub innych posiadaczach, a także o ich aktualnej wartości. Zakłada się jednak, że wydatki te zostaną zrekompensowane przez wyższe wpływy, a to oznacza, że stawki podatku katastralnego muszą być określone w taki sposób, by przynosiły wyższe wpływy podatkowe niż obecne podatki obciążające nieruchomości. A zatem wprowadzenie podatku katastralnego, by z punktu widzenia efektywności podatkowej miało sens, w związku z zarówno kosztami wprowadzenia powszechnego katastru i powszechnego szacowania wartości nieruchomości, jak też kosztami poboru tego podatku (uwzględniającymi m.in. aktualizację wartości nieruchomości) musi prowadzić do zwiększenia obciążeń podatkowych.

Nie ma jednego uniwersalnego modelu funkcjonowania podatku katastralnego. W różnych krajach odmiennie funkcjonuje zarówno sam kataster, czyli ewidencja nieruchomości uwzględniająca ich wartość dla celów podatkowych, jak i podatek uwzględniający wartość nieruchomości. W różny sposób zdefiniowani są podatnicy tego podatku (czy są to właściciele, czy posiadacze nieruchomości), przedmiot opodatkowania, jak i podstawa opodatkowania. W niektórych systemach podstawą opodatkowania jest rzeczywista wartość nieruchomości, w innych przychód związany z tą nieruchomością. W jeszcze innych krajach podstawą opodatkowania jest sztucznie określona wartość, nie będąca rzeczywistą wartością rynkową nieruchomości. Różne są też stawki tego podatku, a także zwolnienia z opodatkowania, zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe. W części krajów np. obiekty kultu podlegają opodatkowaniu tym podatkiem, w innych są zwolnione. Zwolnienia mogą dotyczyć zarówno cech posiadaczy nieruchomości (np. niepełnosprawność, rodzaj działalności) jak i samych nieruchomości. W efekcie podatek katastralny jest zazwyczaj konstrukcją skomplikowaną i budzącą duże emocje u osób podlegających temu podatkowi.

W literaturze podnosi się, że w zależności od kształtu przyjmowanych rozwiązań może on przynosić różnego rodzaju negatywne skutki, których próby łagodzenia prowadzą do dalszego skomplikowania systemu, a więc i kosztów jego poboru. Na przykład w maju 2003, a więc na wiele lat przed obecnym kryzysem finansowych i zadłużeniowym, Kancelaria Sejmu przygotowała analizę Europejskie systemy opodatkowania nieruchomości (pod redakcją prof. Leonarda Etela). Autorzy tego opracowania przedstawili się w nim jako gorący zwolennicy wprowadzenia podatku katastralnego i przeciwnicy utrzymania systemu podatków opartych na powierzchni nieruchomości.

Warto jednak przyjrzeć się dostrzeganym przez nich wadom systemów podatkowych opartych na wartości nieruchomości. Po pierwsze prof. Leonard Etel wskazuje na konieczność wprowadzenia odpowiednio skonstruowanego programu osłonowego, by chronić „podatników, którzy w pierwszym etapie zostaną zdecydowanie wyżej opodatkowani.” Systemy te są według niego także bardzo kosztowne na etapie ich wprowadzania i utrzymania, a ich obsługa wymaga utrzymania wysokokwalifikowanego personelu oraz często rodzi spory z podatnikami kwestionującymi wartość nieruchomości przyjętą jako podstawę opodatkowania, co generuje dodatkowe koszty. Kolejną istotną wadą wskazaną przez prof. Etela jest czynnik odstraszający podatników przed inwestowaniem w nieruchomości w sposób podnoszący ich wartość, bo automatycznie zwiększa to ich obciążenia podatkowe. Wymaga to wprowadzanie mechanizmów łagodzących tę demotywacyjną rolę podatku od wartości poprzez różnego rodzaju ulgi i zwolnienia.

Systemy opodatkowania nieruchomości oparte na ich wartości funkcjonują m.in. w szeregu krajów UE i w USA. W Stanach Zjednoczonych poziom tego podatku określany jest przez poszczególne stany, zatem nie jest on jednolity w całych Stanach Zjednoczonych. Przykłady z tego kraju wskazują, że wzrost wartości nieruchomości automatycznie prowadzi do wzrostu obciążeń podatkowych z nimi związanych i przynajmniej część podatników nie jest w stanie pokryć kosztów wyższych podatków i musi wyprowadzić się z dotychczas posiadanych domów (np.

Fredrick Kunkle. Frederick Growth Squeezing Residents Out of County – the Washington Post, 29.01.2006).Jak widać nawet z tego pobieżnego przeglądu negatywne cechy podatku katastralnego są immanentną cechą tego podatku, choć przez jego zwolenników jest traktowany jako najlepszy sposób opodatkowania nieruchomości.

Analizując problem wprowadzenia podatku katastralnego, należy też wziąć pod uwagę jego pro-cykliczny charakter. Gdy ceny nieruchomości rosną, rosną też wpływy z tego podatku. Gdy jednak ceny nieruchomości spadają, co jak pokazuje obecny kryzys jest powiązane z pogorszeniem się koniunktury spadają też wpływy z tego podatku. Zazwyczaj w tym samym okresie spadają też wpływy z podatków dochodowych i od wartości dodanej, zatem podatek katastralny, w odróżnieniu od podatku uzależnionego wyłącznie od powierzchni prowadzi do sytuacji wzrostu dochodów jego beneficjentów (w polskich warunkach gmin) w fazie wzrostu przyspieszając narastanie bąbli spekulacyjnych, a w fazie spowolnienia i recesji dodatkowo ją wzmacniając poprzez spadek dochodów podatkowych ich beneficjentów, wtedy kiedy najbardziej potrzebują środków. W efekcie podatek katastralny warto rozpatrywać w perspektywach dodatkowego czynnika zwiększającego rozchwianie gospodarki.

Z opisanych wyżej przyczyn, a także biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenia z niestabilnością polskiego systemu podatkowego, jego wprowadzenie mogłoby w szczególności doprowadzić do ujawnienia się jego demotywującego charakteru i w efekcie do istotnego ograniczenia wydatków inwestycyjnych zwiększających wartość nieruchomości, gdyż decyzje o ich podjęciu obciążone byłyby ryzykiem zmiany przepisów przed ukończeniem inwestycji i likwidacji lub ograniczenia ewentualnej ulgi inwestycyjnej w podatku katastralnym. Do tego dochodzi specyfika polskiego systemu podatkowego, w którym ustawodawca zamiast skoncentrować się na stanowieniu jasnych i przejrzystych przepisów podatkowych, wprowadził niespotykaną gdzie indziej w cywilizowanych krajach instytucję wiążących interpretacji podatkowych zastępujących w praktyce podatnikom ustawę, co ewidentnie nie mieści się w porządku konstytucyjnym, jednak przez Ministra Finansów jest uważane za szczególną zaletę polskiego systemu podatkowego.

Czyli podatek katastralny wymaga dużych nakładów na jego wprowadzenie i pobór, zatem musi prowadzić do wzrostu obciążeń podatkowych, ma istotny charakter de motywacyjny, związany z inwestycjami zwiększającymi wartość nieruchomości, co biorąc pod uwagę specyfikę polskiego systemu podatkowego może objawić się z całą ostrością, może mieć charakter wywłaszczający i zmieniający strukturę demograficzną i przeznaczenie nieruchomości w rejonach, gdzie istotnie wzrasta wartość nieruchomości i ma charakter pro-cykliczny, także dla beneficjentów tego podatku, generując dodatkowy spadek dochodów podatkowych w okresie kryzysu, kiedy środki są szczególnie potrzebne, w celu łagodzenia jego skutków.

W tej sytuacji trudno uznać, by jego zalety podnoszone przez zwolenników jego wprowadzenia (m.in. wzrost dochodów gmin, „uwolnienie” nieruchomości w centrach miast, sprawiedliwszy według nich podział obciążeń, mniejsza szkodliwość niż innych podatków) przeważały nad jego wadami. Istnieje ryzyko, że szczególnie poszkodowana będzie klasa średnia oraz właściciele o dochodach nie rosnących odpowiednio szybko wraz ze wzrostem wartości nieruchomości, tacy jak emeryci czy pracownicy najemni. Wprowadzenie podatku katastralnego może zatem prowadzić do koncentracji własności i dalszego ograniczenia dostępności mieszkań oraz zwiększać rozwarstwienie społeczne, z wykorzystaniem stawek podatkowych.

Paweł Pelc

Radca Prawny, Kancelaria Radcy Prawnego Pawła Pelca

3 lipca 2012