Jak rozsądnie gospodarować surowcami naturalnymi

Wiele się mówi i pisze o polskich bogactwach naturalnych, bo i jest o czym rozprawiać.Jednak niepokojące jest podejście polskich władz do gospodarowania zasobami, a czasami wystarczy rozejrzeć się jak działają inne kraje.Wzorem jest Norwegia.

Norweski sposób na bogactwo

Jeśli potwierdzą się dane opublikowane niedawno przez amerykańską Agencję Informacji ds. Energii, Polska będzie bardziej zasobna w gaz niż Norwegia. Czy jednak jesteśmy przygotowani do wykorzystania takich zasobów? Eksperci alarmują, że brakuje m.in. reguł i mechanizmów podziału ryzyka poszukiwań i eksploatacji między państwem a firmami sektora ropy i gazu. Wiele cennych rozwiązań możemy podpatrzeć właśnie w Norwegii – kraju, który restrykcyjnie reguluje działalność firm wydobywczych na swoim terytorium.

Norwegia to drugi pod względem wielkości eksporter netto gazu na świecie i siódmy eksporter ropy naftowej. Dochody z eksploatacji tych surowców zapewniają około jednej trzeciej wpływów budżetowych państwa i stanowią blisko 25 proc. PKB. W ciągu 40 lat eksploatacji surowców energetycznych sektor ten przyczynił się do rozwoju całej norweskiej gospodarki. Dziś generuje 26 proc. inwestycji i stanowi prawie połowę wartości krajowego eksportu. Licząca niespełna 5 mln ludności Norwegia nawet w trudnym dla światowej gospodarki, kryzysowym 2008 r. miała PKB przekraczający 2,5 biliona norweskich koron (NOK), czyli ponad 1,2 biliona złotych.

Warunki twarde, ale opłacalne

 Po latach doświadczeń wypracowane w Norwegii rozwiązania technologiczne, infrastrukturalne, a także organizacyjno-prawne dotyczące eksploatacji surowców energetycznych są dziś uznawane za wzorcowe, choć niezwykle rygorystyczne.
Pierwsza selekcja chętnych do eksploatacji tamtejszych bogactw naturalnych odbywa się już na etapie przyznawania koncesji. Rozdzielane są one na drodze konkursu. Zwykle jedną koncesję otrzymują 3-4 firmy na zasadzie podziału udziałów w niej. Wielkość udziałów decyduje zarówno o udziale w kosztach, jak i zyskach z inwestycji. Jedna wskazana przez władze firma uzyskuje tytuł operatora, który organizuje pracę na danej koncesji. Państwo przyznaje je tym firmom, które przedstawią najlepsze projekty zagospodarowania i eksploatacji złoża. Projekty muszą być zatwierdzone przez rząd, a w przypadku inwestycji powyżej 10 miliardów NOK – nawet przez parlament.
Spółka chcąca eksploatować tamtejsze złoża podwodne musi być zarejestrowana w Norwegii lub w innym państwie stanowiącym stronę Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, a minimalna wartość jej kapitału zakładowego musi wynosić 1 mln NOK (lub równowartość tej kwoty).

Od firm ubiegających się o koncesję wymaga się też wiedzy technicznej, m.in. w takich dziedzinach, jak: prace rozwojowe, badania, bezpieczeństwo i środowisko, a także konieczne są doświadczenie w prowadzeniu poszukiwań na norweskim szelfie kontynentalnym lub równoważne doświadczenia zdobyte w innych obszarach. Zaś podmioty chcące prowadzić poszukiwania w ramach konsorcjum firm muszą przedstawić jego dokładny skład i kompetencje. Dzięki temu państwo norweskie ma cały czas kontrolę nad tym, kto prowadzi eksploatację jego złóż. Do państwa należą też wyniki z badań poszukiwawczych. Firmy mają wyłączność na korzystanie z nich do czasu eksploatacji złoża.

Pod czujnym okiem państwa

 To twarde warunki, ale konieczne, jeśli chce się zapobiec np. katastrofom ekologicznym, o które bardzo łatwo w tak trudnym do eksploatacji terenie pod dnem morskim, w dodatku na obszarach o bardzo trudnych warunkach pogodowych. Przypomniała o tym dobitnie niedawna katastrofa ekologiczna z udziałem koncernu BP w Zatoce Meksykańskiej.

Udziały w złożach na norweskim szelfie kontynentalnym mają Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo oraz Lotos. Piotr Woźniak, który był pomysłodawcą inwestycji na szelfie norweskim, zauważa, że Norwedzy nie tylko stworzyli twarde przepisy, ale też równie konsekwentnie je egzekwują. – Gdy w latach 2006-2007 PGNiG kupowało udziały w złożach na szelfie norweskim, przedstawiciele państwa norweskiego monitorowali każdy etap tej transakcji. PGNiG SA jako nabywca musiało przejść wtedy szereg audytów, w tym np. z warunków pracy dla załóg i środowiskowy – wspomina były szef resortu gospodarki.

Norweskie urzędy ściśle nadzorują także poszukiwania i eksploatację tamtejszych złóż. Sporządzane kwartalne i roczne raporty dokładnie pokazują, jaka firma ile wydobyła surowców na danym złożu, czy przestrzegała określonych norm itp. Jeśli nie są one respektowane, państwo może odebrać koncesję, i to się już zdarzało, a mimo to decyzje z reguły nie są podważane. Państwo korzysta z takiego rozwiązania zwłaszcza wtedy, gdy firma nie wywiązuje się z nałożonych w koncesji zobowiązań. To zapobiega m.in. spekulacji koncesjami, czyli sytuacjom, które zdarzają się w Polsce, gdy jakaś firma dostaje kilkadziesiąt koncesji obowiązujących przez wiele lat, którymi może handlować, podnosząc tym samym koszty inwestowania w Polsce i odwlekając w czasie eksploatację złóż.

– Mimo że system norweski zawiera bardzo wyśrubowane warunki inwestycji i eksploatacji, to nie odstrasza inwestorów – zauważa Piotr Woźniak. Dodaje, że są tam obecne przedsiębiorstwa z całego świata, od małych – po prawdziwe giganty.

Zarabiają firmy i państwo

 Wszyscy cenią sobie jasne i przejrzyste reguły, w tym podatkowe. Państwo norweskie czerpie zyski nie tyle z opłat za koncesje, ile z podatków – tyle że w sposób rozłożony w czasie. Nominalnie podatki są tam bardzo wysokie – oprócz zwykłego 28-proc. podatku od działalności gospodarczej nakładany jest podatek od wydobycia surowców w wysokości 50 procent. Opłaty za koncesje są relatywnie niskie (ostatnio było to ok. 109 tys. NOK).

Jednak inwestor może od razu odliczyć wszystkie koszty inwestycji oraz ulgę inwestycyjną. – W ten sposób np. na 100 mln USD wydanych na inwestycję firma natychmiast odzyskuje w formie ulgi podatkowej 93 mln USD – opowiada ekspert pracujący w firmie prowadzącej wydobycie na szelfie norweskim, zastrzegając sobie anonimowość. Jeśli zaś inwestycja okaże się nietrafiona z powodu braku opłacalnych do wydobycia złóż surowców, suma ta jest zwracana inwestorowi w gotówce. W praktyce firmy nie płacą w ogóle podatków, dopóki ponoszą wydatki na inwestycje. Jednak gdy je kończą, muszą zapłacić – w sumie 78-proc. podatek od dochodu. Takie rozwiązanie, choć znacznie oddala w czasie wpływy do budżetu państwa, jest korzystne dla kraju, któremu zależy na stałym rozwijaniu wydobycia surowców. Jednak w obecnej sytuacji polskiego budżetu nasi urzędnicy zapewne nie chcieliby się na nim wzorować.

Interesującym, zwłaszcza dla Polski, rozwiązaniem jest zapobieganie transferowi zysków przez spółki córki prowadzące wydobycie na szelfie do firm macierzystych w innych krajach. Jak pilnują tego Norwedzy? W przypadku wydobycia ropy naftowej państwo publikuje dla każdego złoża, na każdy miesiąc roku administracyjną, średnią cenę sprzedaży surowca, która stanowi podstawę opodatkowania. W ten sposób spółki córki nie mogą odprowadzać zysków, sprzedając wydobywaną ropę do macierzystego kraju po cenie znacznie niższej niż rynkowa.
Mimo to firmy nie narzekają na opłacalność inwestycji w norweskie złoża. Według naszych informacji, stopa zwrotu dla PGNiG z jego norweskich inwestycji przekracza średnio 20 procent.

Na brak dochodów nie narzeka też państwo norweskie. W ubiegłym roku tylko z tytułu opodatkowania wydobycia ropy i gazu do norweskiego budżetu trafiło ponad 165 mld NOK (ponad 82 mld zł). Budżet zarabia też na bezpośrednich udziałach w złożach oraz w infrastrukturze przesyłowej, a także dywidendzie z paliwowego giganta – Statoilu, w którym państwo norweskie zachowało większość udziałów, oraz na różnych dodatkowych opłatach, w tym środowiskowej. W sumie 2 lata temu wpływy podatkowe z tego sektora oraz z państwowych udziałów w nim wyniosły prawie 280 mld NOK.

Pytani o rozwiązania podatkowe eksperci są zgodni, że obecny polski system koncesyjny i podatkowy należałoby całkowicie przebudować, gdyby potwierdziły się dane o gigantycznych zasobach gazu niekonwencjonalnego w naszym kraju tak, by przynosił korzyści państwu i społeczeństwu, a nie tylko firmom wydobywczym.

Nadzór, czyli reforma służb

 Przebudować należałoby także służby nadzorujące wydobywanie zwłaszcza surowców mineralnych. – W Polsce takie służby nadzoru nad eksploatacją surowców energetycznych należałoby zbudować od podstaw – mówi wprost Piotr Woźniak. Dodaje, że nie powinno być z tym problemu. – Ekspertów od dozoru i nadzoru geologicznego mamy wielu, i to bardzo dobrych, zarówno w krajowych przedsiębiorstwach, jak i w Państwowym Instytucie Geologicznym – zauważa. Dodaje, że problemu nie powinno być także z wykwalifikowanymi służbami w kontroli i nadzorze podatkowo-finansowym. – Brakuje natomiast reguł i mechanizmów podziału ryzyka poszukiwań i eksploatacji między państwem a firmami sektora ropy i gazu – wskazuje były minister gospodarki. Zastrzega, że nie ma złudzeń, iż od razu nie da się stworzyć doskonałego systemu, ale im wcześniej zaczniemy to robić, tym lepiej.

– Agencja NPD norweskiego ministerstwa ropy i energii, która zarządza z ramienia państwa zasobami węglowodorów, publikuje corocznie raport zasobów. Gdybyśmy mieli taką służbę, to pewnie od niej, a nie od amerykańskiej Agencji Informacji ds. Energii [opublikowała ona ostatnio raport, w którym oszacowała polskie zasoby gazu łupkowego na 5,3 biliona metrów sześc. – red.] dowiedzielibyśmy się o prognozowanych zasobach gazu łupkowego w Polsce – mówi były szef resortu gospodarki.

Już obecnie w Polsce kilkadziesiąt światowych firm poszukuje niekonwencjonalnych złóż gazu, co oznacza, że odpowiedzialne służby powinny monitorować te poszukiwania, by nie tylko pilnować przestrzegania norm, m.in. środowiskowych, ale by również mieć informacje o rzeczywistych zasobach surowca.

Nie tylko ropa i gaz

 Norwegia jest również ciekawym przykładem kraju, który niezwykle oszczędnie i perspektywicznie gospodaruje swoim bogactwem. W przeciwieństwie do wielu innych państw eksportujących ropę i gaz, norweska gospodarka nie jest uzależniona jedynie od tych surowców. Powód? Rozwój sektora naftowego i gazowego przyczynił się do rozwoju innych dziedzin gospodarki.

Po 40 latach eksploatacji złóż ropy i gazu Norwegowie zarabiają już na swoich technologiach i urządzeniach. Z danych ujawnionych przez ambasadę Norwegii w Polsce wynika, że w 2007 r. sektor norweskich dostawców dla branży naftowej odnotował obroty rzędu 195 miliardów NOK (ok. 98 mld zł), z czego połowę stanowiły przychody pochodzące z rynków zewnętrznych.

Norwegia ma też niezwykle rozwinięty przemysł morski. W niespełna 5-milionowym kraju funkcjonuje ok. 50 dużych i małych stoczni. Duża część przychodów kraju pochodzi z handlu owocami morza, z przetwórstwa ryb i usług dla gospodarki morskiej. Rybołówstwo, akwakultura i przetwórstwo rybne dają zatrudnienie ponad 30 tys. ludzi. Roczna wysokość eksportu ryb i produktów rybnych wynosi około 30 miliardów NOK (ok. 15 mld zł), co czyni ten przemysł jednym z największych sektorów norweskiego eksportu.

Norwegowie inwestują także w rozwój nauki. W roku 1999 rząd utworzył fundusz na rzecz badań i innowacji, który w 2004 r. wyniósł około 36 mld NOK. Badania naukowe wykorzystywane są z kolei do dalszego rozwoju tamtejszej gospodarki.

Energetyka zależy od… wody

 Kolejnym przykładem niezależności od ropy i gazu jest norweska energetyka. Niemal całość zapotrzebowania na energię elektryczną pokrywają tam elektrownie wodne.

Norwegia jest szóstym pod względem wielkości producentem energii wodnej na świecie. Rozwojowi elektrowni wodnych sprzyjały korzystne warunki naturalne – bogactwo zbiorników wodnych i rzek oraz górzysty teren, umożliwiający wykorzystanie naturalnego spadku wody. Dzięki odpowiedniej regulacji jej przepływów, poprzez zapory, zbiorniki retencyjne itd. dostosowuje się produkcję energii elektrycznej do sezonowych wahań zapotrzebowania na prąd. Co prawda funkcjonują tam również elektrownie gazowe, ale wykorzystuje się je głównie do pokrywania niedoborów mocy wynikających z warunków przyrodniczych i pogodowych (niższe przepływy wody).
Oprócz tego Norwegowie inwestują w budowę elektrowni wiatrowych oraz biogazowni.

Oszczędzają dla przyszłych pokoleń

Na co więc przeznaczają największą część dochodów z wydobycia ropy i gazu? Na swoją przyszłość. Większość przychodów ze sprzedaży ropy naftowej trafia do gigantycznego Rządowego Funduszu Emerytalno-Globalnego, nazywanego także "naftowym". Po ponad 20 latach działalności wartość rynkowa zgromadzonych w nim środków wzrosła w ubiegłym roku do ponad 3 bilionów koron (ok. 1,5 biliona zł). Fundusz inwestuje w akcje firm z różnych części świata i obligacje emitowane przez różne kraje.

Z reguły robi to poza granicami kraju, w tym w Polsce. W naszym kraju fundusz zainwestował już prawie 7 mld koron (ok. 3,5 mld zł), z czego 1,7 mld ulokował w obligacjach skarbowych, a 5 mld NOK w akcjach 41 firm, m.in. KGHM Polska Miedź, PKO Bank Polski, Bank Pekao, PZU, TVN, PGNiG, PKN Orlen i PGE.

Zarobione w ten sposób pieniądze mają finansować w przyszłości emerytury i oczekiwane wyższe koszty leczenia dla starzejącego się społeczeństwa. Jednak na razie nie wiadomo nawet, kiedy pieniądze zostaną uruchomione na ten cel. Po prostu rozwinięta gospodarka zapewnia wszystkim i tak spore dochody.

Artykuł z Naszego Dziennika