Gwałt na Konstytucji

Należy sprzyjać jak najliczniejszemu udziałowi obywateli w wyborach, jednak forsowanie dwudniowych wyborów w kodeksie wyborczym to ignorowanie Ustawy Zasadniczej ze względu na bieżące cele polityczne…

W sobotnio-niedzielnym numerze Naszego Dziennika zamieszczony został artykuł dr doc. Ryszarda Piotrowskiego – prawnika, konstytucjonalisty – na temat zmian Kodeksu Wyborczego i zgodności tych zmian z Konstytucją RP.

Nie dobrze by było aby przeszedł niezauważony. Poniżej główne tezy tego artykułu.

Dla zainteresowanych w dalszej części wpisu całość artykułu – polecam:

„…Postanowienia Konstytucji dotyczące dnia wyborów parlamentarnych są jednoznaczne i w dotychczasowej praktyce nie budziły wątpliwości. Wybory te zarządza prezydent, wyznaczając je "na dzień wolny od pracy". Także wybory prezydenta mają się odbyć w dniu wolnym od pracy…”,

„…w myśl litery Konstytucji – wybory mają być jednodniowe…”,

„…ważna jest jednak zasada legalności działania władz oznaczająca dla ustawodawcy konieczność uchwalania ustaw w największym możliwym stopniu realizujących "najwyższe prawo Rzeczypospolitej", czyli Konstytucję…”,

„… a więc (…) ważna jest rzetelność w działaniu instytucji publicznych, o której mowa w preambule do Konstytucji. Potwierdzeniem owej "rzetelności działania instytucji publicznych" nie jest konstrukcja ustawowa zamieniająca "jeden" na "dwa", zapewne dla wspólnego dobra, ze względu na zasadę powszechności wyborów…”,

„…Być może dwu- czy wielodniowe głosowanie jest potrzebne. Jeżeli tak, to trzeba wprowadzić niezbędne korekty konstytucyjne; w naszym systemie prawnym nie zmienia się Konstytucji ustawą, nawet nazywaną kodeksem. Mamy do czynienia z przykładem charakterystycznej dla różnych elit politycznych postawy lekceważenia prawa i Konstytucji związanej z przekonaniem, że prawo jest jedynie narzędziem, które można dowolnie wykorzystywać, posługując się w razie potrzeby interpretacją tego, co niejednoznaczne; w końcu przecież nawet jednoznaczne przepisy też można zinterpretować, byle właściwie…”,

„…Zmienianie językowego znaczenia Konstytucji dla celów polityki profrekwencyjnej w ustawie jest przykładem prymatu polityki nad prawem….”

Ryszard Piotrowski – Gwałt na Konstytucji

Postanowienia Konstytucji dotyczące dnia wyborów parlamentarnych są jednoznaczne i w dotychczasowej praktyce nie budziły wątpliwości. Wybory te zarządza prezydent, wyznaczając je "na dzień wolny od pracy". Zmienianie językowego znaczenia Konstytucji dla celów polityki profrekwencyjnej w ustawie jest przykładem prymatu polityki nad prawem.

Przestrzeganie uzgodnionych reguł postępowania, skrupulatne i cierpliwe, ma szczególne znaczenie w ustroju demokratycznym, w którym procedury wyborcze, akceptowane i respektowane, sprawiają, że wyłonione w wyniku ich zastosowania władze zasługują na szacunek i posłuch, a ich prawo do rządzenia nie jest kwestionowane. Reguły wyborcze o podstawowym znaczeniu i szczególnej doniosłości społecznej zostały utrwalone w Konstytucji po to, by nie można było ich zmieniać inaczej, jak tylko w drodze zmiany Konstytucji, a więc w szczególności w Sejmie większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz w Senacie bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów.

Nie jest istotne, czy zamierzona zmiana konstytucyjnych reguł wyborczych służy dobrym czy bardzo dobrym celom. Do jej zastosowania w praktyce potrzeba wcześniejszej zmiany postanowień Konstytucji, dokonanej zgodnie z odpowiednimi wymaganiami określonymi w Ustawie Zasadniczej. Znaczenie przepisu prawnego, który jest jasny i zrozumiały, w tym zwłaszcza przepisu Konstytucji, nie powinno podlegać zmianie dokonywanej jedynie w drodze wykładni, chyba że – jak to wynika z orzecznictwa konstytucyjnego – za tego rodzaju zmianą przemawia szczególnie doniosła wartość konstytucyjna, która bez dynamicznej wykładni nie znalazłaby potwierdzenia w praktyce ustrojowej.

W państwie demokratycznym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a przede wszystkim obowiązującej Konstytucji, w tym jej kształcie, który znajduje wyraz w treści tego aktu w nim zapisanej, a nie w wyobrażeniach o tym, co powinno być w ustawie zasadniczej napisane. Intencje władz, nawet najlepsze, nie mogą zastępować treści Ustawy Zasadniczej, a zwłaszcza nie legitymizują ewentualnej zmiany praktyki, której nie poprzedza odpowiednia zmiana prawa. Akceptacja dorozumianej zmiany Konstytucji torowałaby drogę praktyce swoistego ignorowania postanowień Ustawy Zasadniczej wtedy, kiedy byłoby to wygodne dla podlegających tej ustawie i stosujących ją.

Jednoznaczne ustalenia

Postanowienia Konstytucji dotyczące dnia wyborów parlamentarnych są jednoznaczne i w dotychczasowej praktyce nie budziły wątpliwości. Wybory te zarządza prezydent, wyznaczając je "na dzień wolny od pracy". Także wybory prezydenta mają się odbyć w dniu wolnym od pracy. Wybrany do Sejmu może być obywatel polski, który kończy 21 lat "najpóźniej w dniu wyborów", a do Senatu obywatel polski, który 30 lat kończy "najpóźniej w dniu wyborów". Na prezydenta może być wybrany obywatel polski, który 35 lat kończy "najpóźniej w dniu wyborów". Konstytucja jest pod tym względem konsekwentna. Stanowi ona również, że wybory "odbywają się w głosowaniu", a zatem wybory to głosowanie. Nie można więc oddzielić głosowania od wyborów, uznając, że to nie to samo, a chociaż wybory odbywają się w jednym dniu, to głosowanie może być wielodniowe. Czym byłoby głosowanie nieodbywające się w dniu wyborów, jeśli nie wyborami właśnie? Te przecież wyznaczone są na dzień wolny od pracy, jeden dzień.

Tymczasem niedawno uchwalony i – niestety – już nowelizowany Kodeks wyborczy stanowi, że chociaż "wybory odbywają się w dniu wolnym od pracy", to jednak "organ zarządzający wybory może postanowić, że głosowanie w wyborach przeprowadzone zostanie w ciągu dwóch dni". Nawet jeśli organ nie zarządzi dwudniowego głosowania, tylko jednodniowe albo nawet dwudniowe, to i tak – zgodnie z tym samym Kodeksem wyborczym – może ono być wielodniowe. Kodeks dopuszcza bowiem głosowanie korespondencyjne w obwodach głosowania utworzonych za granicą. Polega ono na tym, że wyborca zgłasza zamiar głosowania korespondencyjnego właściwemu terytorialnie konsulowi do 15. dnia przed dniem wyborów, a konsul wysyła mu "pakiet wyborczy", zawierający kartę bądź karty do głosowania, "nie później niż do 10. dnia przed dniem wyborów". Konsul przekazuje otrzymaną od wyborcy kopertę z głosem obwodowej komisji wyborczej "nie później niż 3. dnia przed dniem wyborów". W takiej sytuacji głosowanie trwa nie jeden dzień ani nawet nie dwa, ale dłużej.

Potrzeba wprowadzenia głosowania dwudniowego w kraju i wielodniowego za granicą uzasadniana jest względami praktycznymi. Rzecz w tym, by zwiększyć szanse udziału w głosowaniu, a tym samym, poprawiając wskaźniki frekwencji wyborczej, podwyższyć demokratyczną legitymację wybieranych w ten sposób władz.

Może się jednak okazać, że cel nie zostanie osiągnięty zarówno ze względu na ryzyko ewentualnych nadużyć związane z wprowadzanymi innowacjami proceduralnymi, które można jednak zminimalizować czy też wykluczyć, jak też ze względu na istotną wadę prawną wprowadzanych zmian. Polega ona na tym, że – w myśl litery Konstytucji – wybory mają być jednodniowe.

Konstytucji nie zmienia się kodeksem

Czy jednak duch Konstytucji nie jest ważniejszy od litery? Czy nie przemawia on wielkim głosem za dwudniowym albo i wielodniowym głosowaniem? Inaczej mówiąc, czy mimo że językowy sens przepisów Konstytucji dotyczących wyborów nie budzi wątpliwości, to przekroczenie tej granicy znajduje dostatecznie silne uzasadnienie w wartościach konstytucyjnych określających aksjologiczną tożsamość wyborów? Moim zdaniem, tak nie jest. Owszem, obowiązuje zasada powszechności wyborów, w świetle której należy tak je zorganizować, by ułatwiać korzystanie z prawa wyborczego.

Równie ważna jest jednak zasada legalności działania władz oznaczająca dla ustawodawcy konieczność uchwalania ustaw w największym możliwym stopniu realizujących "najwyższe prawo Rzeczypospolitej", czyli Konstytucję, a więc wykonujących jej postanowienia nie "na niby", "na aby, aby" czy "byle jak". Równie ważna jest rzetelność w działaniu instytucji publicznych, o której mowa w preambule do Konstytucji. Potwierdzeniem owej "rzetelności działania instytucji publicznych" nie jest konstrukcja ustawowa zamieniająca "jeden" na "dwa", zapewne dla wspólnego dobra, ze względu na zasadę powszechności wyborów.

 Można sobie wyobrazić także inne, niekiedy zaskakujące w sferze rezultatów, przykłady tego rodzaju dynamicznej interpretacji Konstytucji. Tylko czy w ten sposób demokratyczne państwo prawne będzie bardziej demokratyczne i bardziej prawne aniżeli dotychczas?
Prawo jest sztuką sądzenia o tym, co dobre i słuszne. Niezależnie jednak od ewentualnych zalet dwudniowego głosowania sposób realizacji tego zamysłu budzi zasadnicze wątpliwości. Być może dwu- czy wielodniowe głosowanie jest potrzebne. Jeżeli tak, to trzeba wprowadzić niezbędne korekty konstytucyjne; w naszym systemie prawnym nie zmienia się Konstytucji ustawą, nawet nazywaną kodeksem.

Mamy do czynienia z przykładem charakterystycznej dla różnych elit politycznych postawy lekceważenia prawa i Konstytucji związanej z przekonaniem, że prawo jest jedynie narzędziem, które można dowolnie wykorzystywać, posługując się w razie potrzeby interpretacją tego, co niejednoznaczne; w końcu przecież nawet jednoznaczne przepisy też można zinterpretować, byle właściwie. Tego rodzaju praktyka pozbawia prawo jego społecznego znaczenia opartego na przewidywalności i pewności reguł.

To, że ze względu na kontekst pozajęzykowych metod wykładni "jeden" oznacza "dwa", tylko twórcy Konstytucji oraz komentatorzy tego nie zauważali, może być zrozumiałe dla prawników. Jednak społeczna, obywatelska, wymowa tego odkrycia potwierdza dość rozpowszechnione poczucie bezradności wobec systemu normatywnego, który nie jest jasny nawet wtedy, kiedy wydaje się, że jest.

W prawie jak na morzu – niczego nie można być pewnym, nawet Konstytucji. Zakorzenione kiedyś w człowieku, w jego społecznej osobowości, poczucie prawości i sprawiedliwości jest – jak zauważa Kazimierz Z. Sowa – przekazywane prawnikom i sądom, a ludzie "tracą zdolność sądzenia", co powoduje "konfuzję wartości i interesów w działalności publicznej" i sprawia, że jednostki "tracą zaufanie wzajemne i zaufanie do wykreowanych przez siebie, ale jakby kierowanych bez ich kontroli, instytucji" ("Demokracja i korupcja", "Znak", nr 6/2002, s. 92). Z pewnością nie to jest celem dwudniowego głosowania. Jednak swego rodzaju pospieszna niefrasobliwość przy wyborze środków może mieć negatywny wpływ także na frekwencję wyborczą.

Polityka nad prawem

W istocie chodzi o coś więcej, aniżeli o zmiany w prawie wyborczym wprowadzające dwu- czy wielodniowe głosowanie, a mianowicie o stosunek do Konstytucji i zawartych w niej reguł. Powinny one być interpretowane tak ściśle i jednoznacznie, jak tylko jest to możliwe. Nie przemawia za dwudniowym głosowaniem doświadczenie referendum europejskiego, bo Konstytucja nie stanowi, że referendum ma się odbywać w dniu wolnym od pracy, pozostawiając tę kwestię do uregulowania w ustawie, ale uzależnia za to wiążący charakter wyniku referendum od frekwencji.

W przypadku wyborów nie ma tego rodzaju zależności. Zmienianie językowego znaczenia Konstytucji dla celów polityki profrekwencyjnej w ustawie jest przykładem prymatu polityki nad prawem. Należy sprzyjać jak najliczniejszemu udziałowi obywateli w wyborach.

Trzeba też jednak strzec wyborców przed ryzykiem związanym z kulturą konstytucyjną, w której rzeczywiste znaczenie Ustawy Zasadniczej zależy od potrzeb politycznych, nawet jeśli w owej kulturze zmieniamy tekst Konstytucji w sposób w niej nieprzewidziany nie po to, żeby odbierać prawa wyborcze, ale po to, by ułatwiać korzystanie z tych praw. Trudno mieć pewność, że kolejne tego rodzaju zmiany będą powodowane równie dobrymi intencjami władzy ustawodawczej.

Autor jest prawnikiem, konstytucjonalistą, wykładowcą Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. W latach 1995- -1996 był pracownikiem Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, obecnie jest współpracownikiem Trybunału Konstytucyjnego.

Nasz Dziennik, Sobota-Niedziela, 14-15 maja 2011, Nr 111 (4042)