Bosak, Czernicki: Unia walutowa na równi pochyłej cz.1

Główni europejscy gracze, mimo dramatycznych deklaracji, wciąż są najwyraźniej przekonani, że mają sytuację pod kontrolą. Na razie próbują załagodzić sytuację posunięciami, które niewiele ich państwa i banki kosztują.

 

„Komu miałyby przynieść korzyść: marsz w kierunku jednej, słabej waluty, harmonizacja w kierunku wyższej stopy inflacji, dychawiczna polityka gospodarcza i budżetowa?” – pytał w liście do kanclerza Helmuta Kohla premier rządu Bawarii Franz Josef Strauss w 1987 roku. Korzyść, przynajmniej w zamierzeniu forsujących ten projekt François Mitterranda i Jacques’a Delorsa, miała przypaść Francuzom. Nieco ponad dziesięć lat później, gdy pomysł stworzenia euro był przesądzony, 9 lutego 1998 roku aż 155 niemieckich profesorów ekonomii wnioskowało o wstrzymanie wprowadzania wspólnej waluty. O powstaniu unii walutowej nie decydowały jednak argumenty ekonomiczne, nie mogły więc one tego procesu powstrzymać. 1 stycznia 1999 roku euro oficjalnie zastąpiło funkcjonującą dotychczas na rynku międzybankowym rozliczeniową walutę ECU.

 

Przez pierwsze lata wspólny pieniądz wydawać się mógł niezwykle udanym projektem. Strefa funkcjonowała stabilnie, a słabsze gospodarki miały dostęp do niemal nieograniczonego taniego kredytu. Dopiero kryzys finansowy, który w 2007 roku wybuchł w USA, doprowadził do ukazania podmytych fundamentów europejskiej unii monetarnej. W maju 2010 roku Europejski Bank Centralny po raz pierwszy interweniował na rynku długu państwowego. Od tego czasu kryzys w strefie euro, zamiast ulec złagodzeniu, silnie się zaostrzył. Grecji wypłacono już sześć transzy pomocy finansowej, a ostatni szczyt, który odbył się 8 grudnia 2011 roku, nie przyniósł przełomu w żadnej z istotnych kwestii. Przywódcy krajów strefy euro najwyraźniej albo nie mają pomysłu na rozwiązanie problemów, albo boją się odważnych decyzji.

 

Polityczna odpowiedź na ekonomiczne pytanie

 

Od początku kryzysu, czyli od czasu kiedy stało się jasne, że Grecja nie będzie sama w stanie zapewnić sobie rynkowego finansowania swojego długu, reakcja państw strefy euro była skoncentrowana na dwóch celach: zachowaniu unii monetarnej w niezmienionym składzie i uniknięciu oficjalnego bankructwa poszczególnych krajów. Takie podejście miało przede wszystkim uratować projekt wspólnej waluty, który miał koronować proces integracji europejskiej. Zdaniem wielu komentatorów „odchudzenie” unii walutowej byłoby piaskiem rzuconym w tryby jednoczącej się Europy. Mówi się ponadto, że oficjalne bankructwo krajów, czy to w ramach strefy euro czy poza nią, spowodowałoby wysokie straty w sektorze bankowym. Jak się jednak okazało, polityka musiała się ugiąć pod naporem rzeczywistości ekonomicznej, bo na ratunkowym szczycie z 26 października 2011 roku zapowiedziano już 50-procentową redukcję greckiego zadłużenia.

 

Kurczowe trzymanie się powyższych priorytetów zablokowało proces uzdrawiania europejskiej gospodarki. Po pierwsze, kraje południowe bez znacznej redukcji ich długów będą tkwić w ekonomicznym błędnym kole. Wysokie koszty obsługi zadłużenia zmuszają rządy z jednej strony do koniecznych oszczędności, ale z drugiej – także do zwiększenia obciążeń fiskalnych dla firm i obywateli. To wpływa na ograniczenie popytu i aktywności gospodarczej. Po drugie, trzeba mieć świadomość, że kraje z południowych krańców eurostrefy doświadczyły także znacznego spadku konkurencyjności swoich gospodarek. W gospodarkach rynkowych koszty zatrudnienia to 50-70 proc. wszystkich kosztów produkcji¹. Przez ostatnią dekadę koszty pracy w gospodarkach południowych rosły znacznie szybciej niż w krajach centrum strefy euro. Na przykład w porównaniu do Niemiec różnica ta w przypadku Grecji i Hiszpanii wynosi ponad 30 proc. Produktywność pracy uległa natomiast nieznacznej poprawie². Jeśli do tego dodać niepewność związaną z dalszym rozwojem sytuacji w strefie euro, częste strajki organizowane przez silne organizacje związkowe, to kraje te mają znikome szanse na przyspieszenie gospodarcze, które jest warunkiem koniecznym do wyjścia ze spirali zadłużenia.

 

Dodatkowo, rynki przestały w międzyczasie ufać także państwom z samego rdzenia unii walutowej, które dotychczas uchodziły za bezpieczne. W szybkim tempie wzrosło oprocentowanie obligacji Francji czy Belgii, a tej ostatniej obniżono nawet rating. Tym samym również i te kraje muszą zmagać się z wyższymi kosztami obsługi długu publicznego i dodatkowo zawężają się ich możliwości pomocy dla krajów z obrzeży strefy euro.

 

Dopóki nie zostanie rozwiązany problem nadmiernego zadłużenia w państwach południa Europy, dopóty nie unormalizuje się sytuacja w sektorach bankowych. Rządy tych krajów były od czasu utworzenia strefy euro chętnie kredytowane przez instytucje finansowe. Jeśli nie będą one w stanie obsługiwać swojego długu, to straty poniosą finansujące je banki. Dotyczy to zarówno banków z południa Europy, jak i z Francji czy Niemiec, które silnie wspierały rządy Grecji, Hiszpanii, Portugalii czy Włoch i mają bardzo znaczący udział w ich długach.

 

Droga do uzdrowienia

 

Kryzys w strefie euro to zatem kilka splatających się ze sobą problemów. Po pierwsze, niezdolność do bieżącej obsługi zadłużenia, związana z gwałtownym spadkiem zaufania rynków i jego konsekwencją, czyli wzrostem rentowności obligacji. Po drugie, niezdolność redukcji zadłużenia w dłuższej perspektywie, szczególnie w obliczu recesji. Po trzecie, wynikające z powyższych ryzyko dużych strat w sektorze bankowym mogące spowodować nawet typowy kryzys bankowy w unii walutowej. Po czwarte, utrata konkurencyjności, dotycząca głównie krajów południowych strefy. Aby rozwiązać te wszystkie problemy, trzeba przede wszystkim porzucić myślenie kategoriami politycznymi („Więcej Europy!”) i skupić się na sprawach gospodarczych.

 

Kluczową dla każdego planu naprawczego konkurencyjność gospodarek kraje południowe mogą teoretycznie przywrócić na dwa sposoby: poprzez wewnętrzną dewaluację, pozostając w unii walutowej, lub poprzez powrót do własnego pieniądza i dewaluację następującą po nim. Niestety, to pierwsze rozwiązanie, które polegać musiałoby głównie na globalnej obniżce płac w całej gospodarce, w przypadku państw południa Europy jest właściwie niewykonalne. W ciągu ostatniego roku koszty pracy spadły w Grecji zaledwie o 4,8 proc., a w Portugali o niecały 1 proc., natomiast w Hiszpanii i we Włoszech nawet wzrosły o ponad 3 proc.³! Opuszczenie strefy euro przez te państwa, które łączyłoby się zapewne z silną dewaluacją ich nowych walut, doprowadziłoby do natychmiastowej obniżki kosztów pracy w porównaniu z pozostałymi krajami unii walutowej. Oczywiście oprócz tego kraje południowe miałyby jeszcze sporo do zrobienia, ale pierwszy i w sumie najważniejszy krok na drodze do powrotu na ścieżkę wzrostu gospodarczego dokonałby się w bardzo szybkim tempie.

 

Wyjście ze strefy euro równałoby się niemal na pewno z oficjalnym ogłoszeniem bankructwa i głęboką restrukturyzacją długu. Na pewno na jakiś czas zapanowałby chaos i realne dochody Greków czy Hiszpanów obniżyłyby się mocno. Jednak jak pokazują doświadczenia krajów borykających się z podobnymi problemami, redukcja zadłużenia i deprecjacja własnej waluty byłyby w dłuższej perspektywie prawdziwym wybawieniem dla życia gospodarczego. Dobrym przykładem jest tutaj Argentyna, która praktycznie rok po dokonanej w 2002 roku dewaluacji własnej waluty w stosunku do dolara i po wstrzymaniu obsługi długu zagranicznego zaczęła rozwijać się w bardzo szybkim tempie. W latach 2003-2007 dynamika wzrostu PKB w Argentynie nie spadła poniżej 8,5 proc.⁴. Warto również przypomnieć, że Portugalia czy Hiszpania korzystały z dewaluacji w latach dziewięćdziesiątych, jeszcze przed przyjęciem euro.

 

Oficjalne bankructwo krajów południowych miałoby oczywiście olbrzymi wpływ na sektor finansowy. Bez pomocy państwa wiele banków zapewne ogłosiłoby upadłość. Straty, z jakimi musiałyby liczyć się instytucje finansowe, przekroczyłyby możliwości i tak napiętych budżetów państwowych. Upadek systemu bankowego oznaczałby gigantyczną recesję. Jednak tu z pomocą instytucjom finansowym mógłby przyjść EBC, który wykupiłby obligacje państw, pod warunkiem, że środki te trafiłyby na ratowanie upadających banków. W ten sposób pomoc zostałaby skierowana bezpośrednio do sektora finansowego, a nie jak wcześniej do państw – bankrutów, gdzie nie przyniosła oczekiwanych rezultatów. Takie podejście napotkałoby zapewne spory opór ze strony lobby bankowego. Część banków mogłaby zostać poświęcona w toku finansowej zawieruchy związanej z uszczupleniem strefy euro. Natomiast te ważne systemowo trafiłyby prawdopodobnie w państwowe ręce, co równałoby się zmianie ich kierownictwa. Niemniej jednak strategia taka warta jest ryzyka. Po pierwsze, kraje południowe zrzuciłyby z siebie jarzmo przygniatającego długu i poprawiły znacznie swoją konkurencyjność, a po drugie – strefa euro pozbyłaby się państw członkowskich, które najwyraźniej nie są w stanie sprostać regułom gry w unii walutowej.

„Unia fiskalna”, czyli reanimowanie Maastricht

 

Tymczasem propozycje, które padły na ostatnim szczycie 8 grudnia 2011 r., nie składają się na żadną nową strategię walki z kryzysem. Przywódcy europejscy cały czas tkwią przy linii obronystatus quo: niewykluczania nikogo ze strefy euro i nierestrukturyzowania długów żadnych kolejnych krajów unii walutowej. Zajmują się natomiast kwestiami, które mogłyby poprawić funkcjonowanie strefy euro – ale pod warunkiem, że cofnęlibyśmy się o 10 lat wstecz.

 

Podczas grudniowego szczytu z wielkim szumem państwa UE zadeklarowały powołanie do życia tzw. unii fiskalnej. Pomysł ten wywołał duże emocje i spotkał się ze spodziewanym sprzeciwem Wielkiej Brytanii. Jeśli jednak przyjrzymy się temu, co już wiemy o szczegółowych postanowieniach, to musimy dojść do wniosku, że nie ma w nich nic ponad próbę reanimacji reguł fiskalnych zawartych w traktacie z Maastricht z 1992 roku. Traktat ten tworzył podstawy prawne pod funkcjonowanie Unii Gospodarczej i Walutowej (na marginesie warto zaznaczyć, że o ile rzeczywiście stworzono unię walutową, to unia gospodarcza sensu stricto nigdy nie powstała). Znalazły się w nim kryteria konwergencji, które w zamierzeniu twórców wiązać miały państwa tworzące wspólną walutę. Wśród nich były wymogi przestrzegania długu nie przekraczającego 60 proc. PKB i deficytu nie wyższego niż 3 proc.

 

Kryteria z Maastricht były zresztą przy wstępowaniu do strefy euro traktowane nader swobodnie (gdyby tak nie było, Grecja nigdy by do strefy nie dołączyła), co nie znaczy, że same reguły fiskalne były martwe. Narzędzia dla ich egzekwowania dał Pakt Stabilności i Wzrostu ratyfikowany obok traktatu amsterdamskiego w 1997 roku. Pakt ten był łamany wielokrotnie zarówno przez państwa peryferyjne jak i Francję czy Niemcy i nigdy nie zastosowano przewidzianych w nim kar finansowych. Doprowadziło to do jego nowelizacji w roku 2005, kiedy to poluzowano jego formalne zasady, nie rezygnując jednak z procentowo zdefiniowanych celów. Mimo skłonności większości państw do zadłużania się, przyniósł on pewne efekty, prowadząc m.in. do znacznego obniżenia zadłużenia Belgii czy Hiszpanii.

 

Wybuch kryzysu finansowego i załamanie finansów publicznych Grecji sprawiły, że politycy przypomnieli sobie nagle o pakcie i starych regułach z Maastricht. Podczas szczytu w Deauville w 2010 roku Angela Merkel i Nicolas Sarkozy doszli do wniosku, że należy zasady paktu reaktywować, po tym jak je rozmyto poprzez nowelizację pięć lat wcześniej. Praktycznym owocem tamtego porozumienia jest tzw. sześciopak, czyli pakiet pięciu rozporządzeń i jednej dyrektywy dotyczących egzekucji dobrze znanych kryteriów: długu nieprzekraczającego 60 proc. PKB i deficytu poniżej 3 proc. Pewnymi nowościami było znaczące ułatwienie nakładania kar i daleko idące uszczegółowienie procedur konsultacyjno-naprawczych. Po długim i burzliwym procesie negocjacji pakiet tych regulacji został zatwierdzony i 23 listopada 2011 roku ogłoszony w Dzienniku Urzędowym UE. Siedemnaście dni później, 9 grudnia, zebrał się już wspomniany wyżej „ratunkowy” szczyt państw UE, na którym ogłoszono powstanie „unii fiskalnej”. Z tego co wiadomo, treścią jej będą te same reguły co zatwierdzone w sześciopaku, a ich strażnikiem podobnie będzie Komisja Europejska. Istotna różnica to bardziej automatyczny i trudniejszy do wstrzymania mechanizm nakładania kar.

 

Streszczona powyżej historia unijnych regulacji antykryzysowych sprowadza się w istocie jedynie do mniej lub bardziej obowiązkowej koordynacji polityk budżetowych. W kontekście obecnego kryzysu odegrać ma chyba raczej rolę wizerunkową, bo trudno traktować poważnie postulat dyscyplinowania bankrutującego państwa przez nakładanie kar finansowych, trudno też przywiązywać dużą uwagę do rozwiązań, których trwały efekt będzie widoczny najszybciej za około dwa lata.

 

Krzysztof Bosak (ur. 1982), Wicedyrektor Centrum Analiz Fundacji Republikańskiej, redaktor „Rzeczy Wspólnych”. Wcześniej pracował w Parlamencie Europejskim, był najmłodszym posłem na Sejm V kadencji, członkiem Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy oraz Rady Programowej TVP. Studiował architekturę i ekonomię.

 

Łukasz Czernicki(ur. 1982),ukończył ekonomię na Technische Universität w Berlinie. Obecnie jest doktorantem na Uniwersytecie w Poczdamie i ekspertem Centrum Analiz Fundacji Republikańskiej. Swoją wiedzę chętnie pogłębia, uczestnicząc w różnych konferencjach ekonomicznych, m.in. jako stypendysta Ludwig von Mises Institute (USA) i Istituto Bruno Leoni (Włochy). Autor publikacji o tematyce makroekonomicznej.