Opinia Komisji Weneckiej – błędy, uproszczenia i manipulacje

Przyjęta 11 marca 2016 roku opinia Komisji Weneckiej nie była nigdy przedstawiona polskiemu społeczeństwu. Zamiast tego polskojęzyczne media zarzuciły nas szeregiem omówień, które można najkrócej scharakteryzować tytułem zaczerpniętym z najbardziej hejterskiego tygodnika: – „Komisja Wenecka miażdży przeprowadzone przez PiS zmiany w Trybunale Konstytucyjnym”. Tymczasem…

Dr hab. prof. UKSW Mariusz Muszyński* (lat 52) został nominowany przez rząd Beaty Szydło w skład Komisji Wiedeńskiej  w kwietniu 2016 roku.

 

Zasady, panujące wewnątrz Komisji Weneckiej zakazują jej członkom brania udziału w rozpatrywaniu spraw dotyczących opinii dotyczących krajów, z jakich pochodzą, nic jednak nie stoi na przeszkodzie, aby komentowali opinie wcześniej już wydane.

 

Oto komentarz prof. Mariusza Muszyńskiego do opinii, która rzekomo miała „zmiażdżyć” PiS.

 

Warszawa, 27 maja 2016 r.

’

Mariusz Muszyński

’

sędzia Trybunału Konstytucyjnego

’

Profesor UKSW

’

KRÓTKA ANALIZA OPINII KOMISJI WENECKIEJ Z 11 MARCA 2016 R. DOTYCZĄCEJ TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO DLA PANA ANDRZEJA RZEPLIŃSKIEGO, PREZESA TK

’

TEZY:

’

Opinia jest pełna skandalicznych błędów, nieuprawnionych uproszczeń i manipulacji.

’

Opinia przypisuje Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencje nie znajdujące umocowania w polskim prawie.

’

Opinia powiela bezpodstawne i upolitycznione interpretacje wyroku TK nr K 34/15 z 3 grudnia 2016 r.

’

WPROWADZENIE

’

Wydana 11 marca 2016 r. opinia Komisji Weneckiej jest ważnym dokumentem dotyczącym polskiego sporu konstytucyjnego. Stanowi prawną bazę intelektualną dla wielu stanowisk politycznych, w tym stanowiska Komisji Europejskiej.

’

Opinia ta niemal natychmiast stała się w Polsce prawnym dogmatem dla polityków partii opozycyjnych i niektórych środowisk prawniczych, choć nie została poddana jakiejkolwiek analizie czy publicznej dyskusji. A wnioski mogłyby być zaskakujące. Dlatego warto na jej temat napisać kilka słów krytycznej prawdy. Pozwoli to na przyjęcie słusznego dystansu, co do jej faktycznej treści.

’

Struktura opinii jest prosta. Na początku znajdujemy wprowadzenie, uwagi ogólne i opis chronologii zdarzeń (pkt 1 do 34). Dalej następują kolejno: uwagi do sprawy orzeczenia K 47/15, czyli przedmiotu spornego rozstrzygnięcia Trybunału dotyczącego grudniowej nowelizacji ustawy o TK (pkt 35 do 43); uwagi do samej grudniowej nowelizacji (pkt 44 do 97); analiza problemu wyboru sędziów TK przeprowadzonego jesienią 2015 r. (pkt 98 do 133). Opinia kończy się listą konkluzji (w pkt 134 do 144).

’

Już konstrukcja jasno pokazuje, że Polska otrzymała nie to, o co prosiła. Zamiast analizy grudniowej ustawy nowelizującej organizację i procedowanie Trybunału, o co przecież wnioskował polski minister spraw zagranicznych, Komisja przygotowała ocenę ustrojowego funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego w Polsce. Dlatego szkoda, że autorytety prawnicze milczą uporczywie w tej kwestii. Przecież Komisja wyszła poza zakres nadanego jej mandatu. A zgodnie ze Statutem, powinna działać w zakresie określonym przez podmiot zapraszający. Takie przekroczenie upoważnienia nie jest więc legalne. Godzi w państwową suwerenność i powinno opinię dyskwalifikować już na wstępie. Ale nawet i taka samowola nie stanowiłaby większego problemu, gdyby nie fakt, że w opinii znajdziemy wiele błędów i uproszczeń, jakich członkowie Komisji, często używający przed nazwiskiem tytułu profesora, nie powinni byli popełnić.

’

STUDENCKIE BŁĘDY

’

Problemy zaczynają się niemal od pierwszych słów. Zapowiedziana w pkt.10 lista chronologiczna wydarzeń zamiast opisywać rzeczywisty stan faktyczny, dokonuje jego jednostronnej interpretacji. Oczywiście krytycznej dla Polski. Dalej jest jeszcze gorzej. W pkt. 15 mamy błąd iście studencki. Komisja pisze, że 23 października 2015 r. posłowie PiS złożyli wniosek konstytucyjny, gdzie poddali pod ocenę Trybunału Konstytucyjnego, czy wybór pięciu sędziów przez koalicję PO-PSL był zgodny z konstytucją. A nawet student prawa wie, że Trybunał Konstytucyjny w Polsce nie ma uprawnień do kontroli procesu wyboru sędziów przez Sejm (stosowania prawa), bo bada tylko zgodność abstrakcyjnych norm prawnych z konstytucją. W rzeczywistości wniosek grupy posłów PiS dotyczył zgodności z konstytucją szeregu przepisów ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

’

Kolejny podobny błąd znajdziemy w pkt. 47. To błąd w dacie. Cytowane postanowienie o wyłączeniu sędziów jest z 30 listopada, a nie z 2015 listopada 2015 r. Kompletną klęską jest też pkt 49. Czytamy tam o ustawie z 1997 r. jako podstawie procedowania Trybunału Konstytucyjnego. Komisja nie zauważyła, że ustawa ta została zastąpiona ustawą z 25 czerwca 2015 r., znowelizowaną następnie w grudniu 2015 r., którą to nowelą właśnie powinna się zajmować.

’

Dla złośliwego recenzenta kolejnym dowodem na tezę, że Komisja nie zna sprawy, którą bada, jest pojawiające się kilkakrotnie w tekście odniesienie do art. 137a ustawy o TK. Komisja z uporem godnym maniaka twierdzi, że stanowi on podstawę wyboru sędziów zgłoszonych w grudniu przez PiS. Sprawozdawcy nie raczyli doczytać, że wybór tych sędziów odbywał się już 2 grudnia 2015 r., a nowela ustawy weszła w życie dopiero 5 grudnia. Polskim posłom można zarzucić wiele, ale nie to, że wybierają kandydatów na stanowiska państwowe na podstawie nieobowiązującego przepisu, znajdującego się w okresie vacatio legis. Na dodatek, co w świecie prawniczym jest raczej znane, norma ta nigdy nie została zastosowana, bo artykuł ją zawierający został uchylony wyrokiem TK wydanym już 9 grudnia 2015. Podobne żenujące stwierdzenie znajdujemy w pkt. 54, gdzie Komisja pisze, że grudniowa nowelizacja wprowadziła zasadę rozstrzygania wszystkich spraw kierowanych do Trybunału wg kolejności wpływu. Rzetelna lektura tekstu badanej noweli pokazałaby, że zasada ta dotyczyła tylko wniosków konstytucyjnych. Nie objęła skarg obywateli i pytań prawnych od sądów powszechnych. Nie mogła więc godzić w prawa człowieka przez to, że narusza prawo jednostki do sądu, co Komisja także zarzuciła ustawie, ponieważ większość podmiotów uprawnionych w Polsce do składania wniosków konstytucyjnych (art. 191 konstytucji), z ochrony praw człowieka nie korzysta.

’

Na tym tle już ze spokojem można przyjąć kolejną bzdurę. W pkt. 103 Komisja wspomina, że prezydent Andrzej Duda przyjął 3 grudnia 2015 r. ślubowanie od pięciu sędziów. W rzeczywistości ślubowało jedynie czterech. Ostatni sędzia ślubował 9 grudnia 2016 r.

’

JEDNOSTRONNOŚĆ I ABSURD

’

Zaskakuje także jednostronność analizy. W pkt. 24 Komisja przyznaje Trybunałowi kompetencje nie znajdujące w prawie polskim żadnych podstaw prawnych. Dokonuje w nim oceny działania Sejmu, zarzucając mu przeprowadzenie wyboru sędziów mimo postanowienia zabezpieczającego wydanego przez Trybunał 30 listopada 2015 r. A gdyby tylko zagłębiła się w problem, mogłaby dojść do interesujących wniosków. Po pierwsze, zauważyłaby, że w wydaniu przez TK postanowienia zabezpieczającego uczestniczyli sędziowie, którzy byli wyłączeni z orzekania w całej sprawie. Po drugie, dostrzegłaby, że wydanie postanowienia nastąpiło wbrew praktyce Trybunału i wbrew stanowisku wynikającemu z utrwalonej linii orzeczniczej. Wreszcie, po trzecie, wydanie postanowienia było sprzecznie z samą ustawą o TK. To przecież art. 68 tej ustawy mówi, że Trybunał może wydać postanowienie tymczasowe o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie, której skarga dotyczy, jeżeli wykonanie wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia mogłoby spowodować skutki nieodwracalne dla skarżącego albo gdy przemawia za tym ważny interes skarżącego lub ważny interes publiczny”. Nawet słabo znający prawo czytelnik zauważy, że zgodnie z jego treścią możliwe jest wydanie takiego postanowienia tylko w trakcie postępowań dotyczących skarg konstytucyjnych obywateli i tylko do orzeczenia sądów powszechnych. A sam TK nie ma konstytucyjnego upoważnienia dla blokowania prac Sejmu (vide: art. 188-189 konstytucji). On ocenia owoce tych prac i to tylko w aspekcie legislacyjnym (godność prawa konstytucją). Trybunał nie może także poszukiwać podstaw w stosowanym „odpowiednio” kodeksie postępowania cywilnego, w celu rozszerzania swoich kompetencji wbrew konstytucji, a wydanie 30 listopada 2015 r. postanowienia zabezpieczającego było właśnie takim działaniem.

’

Także szukając zagranicznych analogii, Komisja Wenecka dokonuje nieuprawnionej nadinterpretacji. Dla usprawiedliwienia ograniczenia składu polskiego Trybunału w sprawie K47/15, przywołuje swoje opinie dotyczące Albanii (pkt 34) oraz Rumunii (pkt 37). A sytuacje nie są tożsame. Sama Komisja pisze, że w Albanii i Rumunii sędziowie nie mogli orzekać „z powodów obiektywnych”. Spełniali bowiem przesłanki instytucji wyłączenia sędziego. A w polskim TK nie zaistniały takie przeszkody. Stąd nie było podstaw do zastosowania nadzwyczajnych środków przy procedowaniu, czyli działania w składzie 12 sędziów. Szczegóły dokładnie wyjaśnił 9 marca 2016 r. sędzia Piotr Pszczółkowski w swoim zdaniu odrębnym.

’

Z kolei w pkt. 109 Komisja twierdzi, że objęcie urzędu przez sędziego TK rozpoczyna się z dniem wyboru. I znów popełnia błąd. W Polsce sprawa ta nie jest w żaden sposób uregulowana prawnie, a w praktyce zdarzało się różnie. Wystarczyłoby, gdyby Komisja dokonała analizy uchwał o powołaniu sędziów TK począwszy od 1997 r. Znakomita większość z nich ma wprost określony początek kadencji w postaci daty. Objęcie urzędu w dniu następującym po dniu wyboru dotyczy tylko tych sędziów, których uchwały daty rozpoczęcia kadencji nie zawierają. Na dodatek takie rozumowanie Komisji prowadzi do absurdu. Gdyby uznać, że wadliwy wybór sędziów w październiku 2015 r. był skuteczny i rozpoczął ich urzędowanie, to z momentem wyboru w TK mielibyśmy 20 sędziów, przy konstytucyjnym wymogu 15, bo miejsca zwalniały się dopiero w listopadzie i w grudniu.

’

BRAK ZNAJOMOŚCI POLSKIEGO PRAWA

’

Szczególnie żenujące błędy Komisji znajdziemy w pkt. 108 opinii. Otóż Komisja uznaje w nim, że ślubowanie osoby wybranej na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego, ma w prawie polskim charakter głównie ceremonialny. Można z tym polemizować. Skoro stosowna norma znajduje się w ustawie, to już domniemany racjonalizm prawodawcy sugeruje, że ma znaczenie normatywne. Do tego można by dorzucić utrwaloną już praktykę konstytucyjną, która ze ślubowaniem łączy przejęcie pełni uprawnień sędziego TK. Jednak ta polemika nie jest wcale potrzebna. Rozstrzygnął o tym przecież sam TK w wyroku z 3 grudnia 2015 r., który Komisja otrzymała wraz z wnioskiem o opinię. Wystarczyło tylko, by sprawozdawcy przeczytali jego uzasadnienie. Znajdziemy tam następujący passus: „Ślubowanie składane wobec Prezydenta zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o TK nie stanowi wyłącznie podniosłej uroczystości o charakterze symbolicznym, nawiązującej do tradycyjnej inauguracji okresu urzędowania. Wydarzenie to pełni dwie istotne funkcje. Po pierwsze, jest publicznym przyrzeczeniem sędziego do zachowania się zgodnie z rotą składanego ślubowania. W ten sposób sędzia deklaruje osobistą odpowiedzialność za bezstronne i staranne wykonywanie swoich obowiązków zgodnie z własnym sumieniem oraz poszanowaniem godności sprawowanego urzędu. Po drugie, złożenie ślubowania pozwala sędziemu rozpocząć urzędowanie, czyli wykonywanie powierzonego mu mandatu. Te dwa istotne aspekty ślubowania świadczą o tym, że nie jest to wyłącznie podniosła uroczystość, lecz zdarzenie wywołujące konkretne skutki prawne. Z tego względu włączenie Prezydenta w odbieranie ślubowania od wybranych przez Sejm sędziów TK należy ulokować w sferze realizacji kompetencji głowy państwa”.

’

KATASTROFA INTELEKTUALNA

’

Żeby nie pastwić się nad Komisją zbyt długo, bo ramy krótkiej analizy nie pozwalają na szersze wywody, jeszcze tylko dwie ciekawostki z tej opinii. Pierwszą zawiera pkt 109. Komisja przypisuje tu Trybunałowi prawo do dokonywania jedynej legalnej interpretacji konstytucji. Szkoda tylko, że kompetencji tej nie daje mu obowiązująca polska konstytucja. Taką możliwość Trybunał utracił w 1997 r. i to dzięki staraniom sędziów Sądu Najwyższego w ówczesnej komisji konstytucyjnej przygotowującej projekt tego aktu. Owszem, TK chciał otrzymać tak potężną władzę. I dlatego w projekcie ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym, którą przygotował, dopisał sobie do kompetencji takie uprawnienie (co wydaje się przekraczać zakres jego konstytucyjnych uprawnień). Ale już na początku prac nad projektem, zgodnie usunęli to z treści ustawy posłowie PO i PiS. Dlatego dziś każdy organ (Prezydent, Sejm itp.) stosując konstytucję może sam dokonywać jej wykładni operatywnej, nie czując się związany interpretacjami innych.

’

Kolejna zaskakująca bzdura, to wyraźna sugestia w wielu miejscach opinii, że w wyroku 3 grudnia 2015 r. Trybunał potwierdził prawidłowość wyboru trzech sędziów przeprowadzonego w październiku 2015 r. To ważne, bo ta tezę służy dziś do podważania działań Sejmu i jest jak mantra przytaczana publicznie przez niedouczonych polityków. A to zwykła manipulacja. Aby ją ujawnić, nie trzeba nawet złośliwie przypominać, że Trybunał Konstytucyjny jest sądem prawa, a nie faktu, i że bada abstrakcyjną zgodność norm z konstytucją, a nie ma kompetencji do oceny wyboru sędziów, które jest przecież stosowaniem prawa. Wystarczy po prostu zajrzeć do sentencji przywoływanego wyroku. Znajdziemy tam sformułowanie, że art. 137 jest zgodny z konstytucją „w zakresie w jakim dotyczy sędziów, których kadencja kończy się w dniu 6 listopada 2015 r”. Rozstrzygnięcie dotyczy więc zgodności przepisu ustawy z konstytucją, a nie wyboru, a literalnie odnosi się do sędziów ustępujących ze stanowiska. Podkreślam – ustępujących, a więc W. Hermelińskiego, M. Kotlinowskiego i M. Gintowt-Jankowicz, a nie R. Hausera, A. Jakubeckiego czy K. Ślebzaka, których wybór uznany został przez Sejm VIII kadencji za wadliwy. I wyciąganie z tego wyroku wniosku o skuteczności wyboru przeprowadzonego w październiku 2015 r. jest po prostu nieuprawnione.

’

PODSUMOWANIE

’

Puenta z lektury tej opinii jest bardzo smutna. Autorytet zyskuje się latami, traci nawet w jeden dzień. W Komisji Weneckiej zasiadają wybitni prawnicy. Liczba i rodzaj błędów jakie popełnili, godzi mocno w ich dotychczasowy dorobek. Są one tak fundamentalne, że nie da się ich przykryć wielkimi słowami o demokracji, państwie prawa czy konsensusie między politykami. Innymi słowy, opinia nie nadaje się do zastosowania. Warto o tym przypomnieć publicznie, szczególnie Komisji Europejskiej, która bezkrytycznie powołuje się właśnie na opinie Komisji Weneckiej.

’

 .

.

 

Najdowcipniejszy ponoć w II RP człowiek, Franc Fiszer, mówił, że kiedy malarz Jan Styka zaczął malować jakiś święty obrazek nagle objawił mu się Stwórca i powiedział: „Ty Mnie Styka nie maluj na kolanach – ty Mnie maluj dobrze!”

 

Komisja Wenecka czeka najwyraźniej na podobne objawienie.

 

4.06 2016

’

’

 

 

___________________________________________________________

 

* W 1991 ukończył studia prawnicze na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Odbywał następnie aplikację prokuratorską. Był stypendystą na Uniwersytecie Wiedeńskim. Na UMK uzyskiwał kolejno stopnie naukowe doktora (w 1997) i doktora habilitowanego (w 2004) nauk prawnych. Specjalizuje się w prawie międzynarodowym publicznym, prawie europejskim, a także w stosunkach polsko-niemieckich.

W latach 1995–1998 był pracownikiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych, później przez cztery lata kierował działem prawnym w Ambasadzie RP w Berlinie, po czym powrócił do MSZ, skąd odszedł w 2005. Był także powoływany w skład Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów RP. Od stycznia 2006 do grudnia 2007 pełnił funkcję przewodniczącego zarządu Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” i przedstawiciela rządu RP w kuratorium niemieckiej Fundacji Pamięć, Odpowiedzialność i Przyszłość. Był też pełnomocnikiem minister spraw zagranicznych Anny Fotygi ds. stosunków polsko-niemieckich. Odwołany z obu funkcji w 2008.

W 2005 został profesorem i kierownikiem Katedry Prawa Dyplomatycznego i Dyplomacji na Wydziale Prawa i Administracji UKSW. W 2007 objął funkcję prodziekana Wydziału Prawa i Administracji UKSW ds. nauki, współpracy i promocji, którą pełnił do 2012. W 2010 został również wykładowcą Uczelni Łazarskiego.

Był członkiem komitetu naukowego II i III Konferencji Smoleńskiej z lat 2013 i 2014 zajmującej się analizą katastrofy samolotu Tu-154 w Smoleńsku z 10 kwietnia 2010.

17 listopada 2011 Sejm VII kadencji wybrał go na członka Trybunału Stanu. Rekomendującym klubem parlamentarnym było Prawo i Sprawiedliwość. W październiku 2015 powołany w skład Narodowej Rady Rozwoju powołanej przez prezydenta Andrzeja Dudę. 18 listopada 2015 wybrany na zastępcę przewodniczącego Trybunału Stanu.

1 grudnia 2015 sejmowa Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka pozytywnie zaopiniowała jego kandydaturę – wysuniętą przez PiS – na sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Następnego dnia Sejm głównie głosami posłów PiS wybrał go na sędziego TK, nie określając w uchwale początku jego kadencji. 3 grudnia 2015 prezydent Andrzej Duda odebrał od niego przyrzeczenie.

(wikipedia)