Szczerski: Polska w Europie. Doktryna asa trefl. Cz. 1.

Polityka europejska nie jest poststrategiczna i nie wystarczy powiedzieć, że naszym celem jest „bycie w głównym nurcie”, który ewoluuje. Członkostwo w Unii nie znosi stojących przed państwem strategicznych wyborów, od których zależy ich racja stanu.

Problematykę polskiej strategii politycznej w Unii Europejskiej można przedstawić z pięciu różnych perspektyw. Każda z nich uwzględniać będzie odmienne uwarunkowania, jednocześnie jednak wszystkie one wskazują na jedną wspólną konieczność stojącą przed polskim przywództwem. A jest nią prowadzenie strategicznej refleksji nad statusem i obecnością Polski w jej środowisku geopolitycznym.

Przy całej wyjątkowości uwarunkowań, w jakich przyszło nam działać, przy ogromnym tempie zmian, które zachodzą w świecie, fundament polityki międzynarodowej pozostaje bowiem niezmienny: jej aktorów dzielimy na podmiotowych i niepodmiotowych. Ci pierwsi zachowują zdolność do realizacji swoich samodzielnych celów i są dysponentami oraz dystrybutorami podstawowych zasobów (bezpieczeństwo, instrumenty rozwoju, dominujący kod kulturowy). Natomiast ci drudzy stają się odbiorcami impulsów politycznych i trwają poprzez lepszą lub gorszą zdolność adaptacji^[1].

Stąd też, przy debatowaniu na temat polskiej polityki europejskiej, należy zawsze zdawać sobie sprawę z tych szczególnych uwarunkowań współczesnego działania państw. Z jednej strony cel gry międzynarodowej jest niezmienny: chodzi o uzyskanie, utrzymanie i maksymalizację podmiotowości, a z drugiej następują przekształcenia narzędzi pozycjonujących poszczególnych aktorów w tej grze. Polska powinna wyciągnąć z tego właściwe wnioski i przeprowadzić strategiczną debatę nad wyznacznikami swojej podmiotowości, czyli nad tym, co nasze przywództwo może i powinno uczynić, jeśli celem jego działania ma być zdolność do skutecznej realizacji celów międzynarodowych.

Racja stanu a integracja

Rozpocząć należy od spraw zasadniczych, a więc od rozumienia racji stanu w kontekście integracji europejskiej, czyli w sytuacji uczestnictwa w systemie charakteryzującym się współużytkowaniem suwerenności przez jego uczestników^[2].

Odpowiedzi w tej sprawie najprościej udzielić jest bardzo dosłownie i jednoznacznie: racją stanu Polski w UE jest to, aby Unia nie unieważniła kwestii naszej racji stanu.

Za polską rację stanu, we współczesnym rozumieniu tego pojęcia, uznaję zagwarantowanie niezachwianego istnienia wspólnoty politycznej Polaków. Wspólnoty posiadającej własne państwo, które rozumiane jest zarówno jako jej dobro wspólne, jak i podstawowa struktura politycznego działania, co umożliwia realizację samodzielnych celów. Dzięki czemu budowana jest z kolei podmiotowość Polski i Polaków, a tym samym ich tożsamość sprawcza, na potrzeby której uruchamiana jest skuteczna struktura sprawcza.

Wszystkie osiem elementów tej definicji jest niezwykle istotne, bo stanowią one o realnym wymiarze racji stanu. A zatem: (1) Polacy jako wspólnota polityczna i (2) ich własne państwo (3) pojmowane jako dobro tej wspólnoty. Ale także (4) oczekiwanie, że będzie ono narzędziem wspierającym polityczne cele wspólnoty, i że (5) cele te powinny mieć charakter samodzielny, to znaczy formułowane być powinny przez samą tę wspólnotę. Przez co (6) tworzona jest podmiotowość, czyli zdolność do prowadzenia własnej polityki wewnętrznej i zewnętrznej. Tym samym wspólnota wyposażona jest w (7) strukturę sprawczą, która jest emanacją jej (8) tożsamości sprawczej, a zatem przekonania, że mogą swoje cele twórczo realizować, że bycie członkiem tej wspólnoty ma sens.

Ważne, aby stale pamiętać, że tak rozumiana polska podmiotowość i racja stanu narodziła się poza kontekstem integracji i jest od niej dużo wcześniejsza, a zatem zupełnie niezależna. Polska uzyskała niepodległość a Polacy podmiotowość nie dzięki UE ani nie w kontekście integracji europejskiej, stąd też nasza racja stanu nie jest związana z tą konkretną organizacją międzypaństwową, a byt Polski nie jest zależny od istnienia Unii. Członkostwo we Wspólnocie nie jest treścią naszej racji stanu, ale winno być rozumiane jako jedno z narzędzi służących jej realizacji.

Można powiedzieć więcej: polska racja stanu wymaga, by ewolucja Unii nie podążyła w kierunku przejęcia przedmiotowego zakresu pojęcia racja stanu przez proces integracji. A co za tym idzie, ustanowienia rzeczywistej władzy ponadnarodowej likwidującej indywidualne wybory poszczególnych państw w kwestii ich żywotnych interesów, sojuszy geopolitycznych, wzorców solidarności i tożsamości narodowej.

Powyższe przekonanie opieram na założeniu, iż stosunki międzynarodowe to stosunki między suwerennymi państwami (przy udziale także innych uczestników jak np. organizacje międzynarodowe). Zatem państwa muszą posiadać zdolność do bycia aktorami tych stosunków, to znaczy mieć możliwość „podmiotowego działania”^[3]. Tego typu założenie konfrontować musimy, rzecz jasna, z koncepcjami głoszącymi zmierzch tradycyjnie rozumianej samodzielności sprawczej państwa i postępujący zanik państwa narodowego jako takiego, wywołany procesami gospodarczej globalizacji i integracji politycznej^[4].

Zmiana paradygmatu

Specyfiką systemu europejskiego (jego sensem) było od samego początku poszukiwanie stabilności poprzez wytworzenie mechanizmów równoważenia dwóch logik politycznego decydowania. Z jednej strony, logiki ponadnarodowej o charakterze regulacyjnym (na której z czasem wykształciły się dwa silne organy wspólnotowe współuczestniczące w podejmowaniu decyzji: Komisja Europejska i Parlament Europejski). Z drugiej. logiki międzyrządowej, posiadającej swoje instytucje decyzyjne: Radę Europejską i Radę Unii Europejskiej. Ta pierwsza miała mieć charakter „niepolitycznej polityki” opartej na technokratycznym pragmatyzmie. Druga miała stwarzać arenę do przetargu interesów narodowych poprzez zinstytucjonalizowany model permanentnych negocjacji w ramach państw członkowskich.

Obecnie, po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, ów czworokąt organów decyzyjnych nadal utrzymywany jest we względnej równowadze dzięki specyfice podziału władzy. Przejawia się ona w naprzemiennym przechodzeniu inicjatywy decyzyjnej pomiędzy instytucje z obydwu aren politycznych. Mówiąc w szkicowym skrócie, impuls polityczny wychodzi z Rady Europejskiej, ale już – na jego podstawie – formalna inicjatywa prawodawcza pochodzi z Komisji, następnie zajmuje się nią Rada UE, by w końcu projekt trafił do Parlamentu, który – o ile mamy do czynienia z procedurą podstawową (czyli współdecydowania) – wprowadza swoje poprawki i uzgadnia tekst z Radą (przy udziale Komisji). Traktat lizboński, zachowując ów podstawowy mechanizm stabilizujący podejmowanie decyzji, zmodyfikował jednakże siłę poszczególnych instytucji^[5] i tym samym uruchomił nową dynamikę, o której warto wspomnieć.

Praktyka polizbońska charakteryzuje się bowiem – z jednej strony – wzmocnieniem, uruchomionego już wcześniej, procesu polityzacji integracji europejskiej. A z drugiej strony pojawieniem się nowego zjawiska, jakim jest ponadnarodowa międzyrządowość^[6].

Przejawem polityzacji jest zarówno wzrost znaczenia Parlamentu Europejskiego jako reprezentanta demokratycznej woli politycznej (polityzacja instytucjonalna), jak i narastająca tendencja do obejmowania zainteresowaniem Unii coraz to nowych obszarów polityki. Także tych, które dotąd uznawane były za wyłączne domeny państw członkowskich, z racji na ich wrażliwy społecznie charakter wymagający istnienia poczucia realnej solidarności i wspólnotowości (polityzacja przedmiotowa).

Wraz z rosnącą rolą Parlamentu, słabnie moc Komisji Europejskiej, a tendencję tę wzmacnia także personalna słabość obecnej Komisji i jej szefa. Dlatego też głównego zagrożenia dla polskiej podmiotowości nie należy obecnie dostrzegać w rosnącej sile biurokracji ponadnarodowej (eurokracji), lecz w polityzacji.I w drugim, budzącym jeszcze poważniejszy niepokój zjawisku.

Jest nim nowy fenomen integracyjny – ponadnarodowa międzyrządowość. Sprawa ta wymaga odrębnego omówienia, w tym miejscu trzeba wspomnieć jedynie o tym, że zjawisko to polega na wytwarzaniu się nowych ponadnarodowych struktur, wpływających na działania państw członkowskich. Nie, jak to dotąd bywało, wokół Komisji Europejskiej i jej agend, ale wokół Rady Europejskiej, w której decydujący głos mają najsilniejsze państwa Wspólnoty. Tym samym, to owi najsilniejsi gracze przejmują władzę dyscyplinującą i władzę inicjującą w Unii, zagarniając pole ponadnarodowe. Przykładem najbardziej czytelnym jest tu Pakt Euro Plus, który ma właśnie taki charakter: ponadnarodowości międzyrządowej.

Ponadnarodowa międzyrządowość wraz z polityzacją integracji wytwarzają nowe pole reprezentacji interesów narodowych, które ma w Unii charakter dualistyczny. Można zatem mówić o konieczności wspólnej reprezentacji interesów narodowych, wytworzonych demokratycznie. Takie też jest współczesne rozumienie zasady reprezentacji w kontekście integracji: Po pierwsze, organem przedstawicielskim jest Parlament Europejski, wyłaniany w drodze demokratycznych wyborów przez społeczeństwa państw członkowskich. Nie należy jednak pomijać faktu, że Rada (…) jest również przedstawicielstwem, tylko że krajowej władzy wykonawczej, która ma legitymację w postaci wyboru przez demokratyczną reprezentację parlamentarną w państwach członkowskich^[7].

Realizacja celów politycznych

Dla praktyki realizowania swoich interesów w ramach Unii niezwykle ważne jest zrozumienie specyfiki mechanizmów działania systemu wspólnotowego. W tym kontekście należy pamiętać, iż współczesne rozumienie władzy polega przede wszystkim na zdolności do jej egzekwowania, a nie na jej posiadaniu.

Dla prowadzenia podmiotowej polityki kluczowe są trzy stadia rządzenia: formułowanie celów, egzekwowanie celów, zabezpieczanie polityki.

Zdolność do formułowania polityki zależy od wykształcenia w państwie instrumentów pozyskiwania wiedzy, informacji i analizy sytuacji. Niezbędne do tego jest, po pierwsze, istnienie „think-tanków”, czyli zasobników myśli, które byłyby zdolne do prezentowania alternatywnych strategii działania w poszczególnych zakresach polityki wspólnotowej. Po drugie, musi istnieć komunikacja między wspólnotową i krajową areną polityczną, czyli wielopasmowe zarządzanie wiedzą i informacją. To z kolei wymaga, po trzecie, wysokiej jakości mediów zdolnych do krytycznej i samodzielnej analizy przedstawianej rzeczywistości oraz perfekcyjna znajomość swoich własnych zasobów (od powierzchni i typów lasów, uprawy i hodowle, po rodzaje dróg o określonej nośności), a także zdolność do szybkiej oceny skutków nowych regulacji dla tych zasobów.

Zdolność do egzekwowania polityki jest funkcją „sprężystości państwa”, czyli pracy aparatu administracyjnego oraz tempa przetwarzania impulsów politycznych w działania struktur. W przypadku UE, szczególnie rośnie w tym zakresie znaczenie umiejętności sieciowej mobilizacji zasobów ludzkich oraz umiejętności zarządzania proceduralnego. W pierwszej kwestii chodzi o wytworzenie powiązań pomiędzy polskimi pracownikami instytucji europejskich, tak, aby ich obecność stanowiła dla nas wartość dodaną. W drugim – o posługiwanie się elastyczną procedurą europejską dla realizacji własnych interesów, tak jak robią to inne państwa.

Zdolność do zabezpieczenia polityki to z jednej strony kwestia szeroko rozumianego, wielowymiarowego bezpieczeństwa, a z drugiej, gwarancji bezpiecznej wewnętrznej komunikacji decyzyjnej w państwie, ochrony jego tajemnic, lojalności służb i urzędników publicznych. W przypadku Unii Europejskiej dodatkowego znaczenia nabiera umiejętność wczesnego rozpoznawania ewentualnych zagrożeń dla realizacji naszych interesów narodowych (np. pojawiające się inicjatywy ponadnarodowego zablokowania wydobycia gazu łupkowego na terenie UE) oraz budowanie sojuszy międzypaństwowych, które przełamywałyby siłę niekorzystnych z naszego punktu widzenia kontrugrupowań.

W bieżących działaniach w Unii ważne jest natomiast zrozumienie wspólnotowej praktyki rządzenia procesowego (governance), które kwestionuje tradycyjny, scentralizowany paradygmat prowadzenia polityki oparty wyłącznie o rząd (government). Tradycyjny model zakładał: statocentryzm, instytucjonalną separację struktur władzy publicznej od kontekstu społecznego (jako „otoczenia systemu”), homogeniczność systemu politycznego, oparcie relacji międzynarodowych na zasadzie suwerenności i nadrzędności relacji międzypaństwowych, przewagę struktur państwa nad innymi ośrodkami decyzyjnymi.

Taki model, w ramach UE, jest nie do utrzymania. Nie oznacza to wszakże, że państwo przestało odgrywać istotną rolę i mamy do czynienia z jego powolnym odchodzeniem w przeszłość. Jest wręcz odwrotnie. Podlegając przekształceniom, systemy państwowe zyskują na znaczeniu jako primus inter pares. Podstawowe ośrodki koordynacji działań publicznych, posiadające istotne zasoby materialne i mobilizacyjne, wyposażone w uprawnienia do egzekwowania praw i porządku, pozostają bowiem wciąż domeną państw.

To pierwsza część tekstu, który ukazał się w #5 numerze Rzeczy Wspólnych. Stanowi rozbudowaną i przepracowaną wersję wystąpienia wygłoszonego podczas Kongresu Polska – Wielki Projekt w Warszawie 7 maja 2011.

Krzysztof Szczerski(ur. 1973), dr hab. nauk o polityce, pracownik naukowy Uniwersytetu Jagiellońskiego, Wicedyrektor Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ. Specjalizuje się w zagadnieniach integracji europejskiej, polityki międzynarodowej oraz administracji publicznej, w latach 2007-2008 wiceminister w MSZ i Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej, w latach 2009-2010 członek Rady Służby Cywilnej, obecnie doradca strategiczny frakcji Europejskich Konserwatystów i Reformatorów w Parlamencie Europejskim.