Bez kategorii

Rekomendacje Komisji Nadzoru Finansowego w polskim systemie prawnym.

13/06/2011

483 Wyświetlenia

0 Komentarze

26 minut czytania

Ostatnio pisałem o rekomendacjach KNF. Poniżej szerszy tekst na temat, którego skrócona wersja ukazała się czerwcowej Gazecie Bankowej pod tytułem Co wolno KNF? (str. 19-23) – nr 6/1122

23 lutego 2010 r. Komisja Nadzoru Finansowego podjęła uchwałę w sprawie wydania Rekomendacji T dotyczącej dobrych praktyk w zakresie zarządzania ryzykiem detalicznych ekspozycji kredytowych . Rekomendacja ta zawiera rozwiązania budzące wątpliwości co do ich wpływu na polski rynek finansowy. Przykładem może być uszczegółowienie rekomendacji 10, zgodnie z którym (10.7) bank w ocenie zdolności kredytowej powinien uwzględniać również wydatki związane z obsługą zobowiązań kredytowych, za których spłatę klient jest zobowiązany, przy czym w przypadku kart kredytowych zobowiązania te powinny być uwzględniane w wysokości nie niższej niż wysokości hipotetycznej raty kapitałowo-odsetkowej ustalonej przy założeniu, że kapitał równy jest sumie przyznanych limitów. Takie rozwiązanie może w znaczącym stopniu zahamować rozwój rozliczeń bezgotówkowych i sprzyjać utrzymywaniu się na wysokim poziomie obrotu gotówkowego, co w przyszłości może także zwiększyć koszty operacji zamiany waluty krajowej na euro.
Niezależnie od szczegółowych zapisów zawartych w Rekomendacji T analizy wymaga jej charakter prawny . Nie budzi wątpliwości, że Konstytucja RP wprowadza zamknięty katalog aktów prawnych oraz organów uprawnionych do ich stanowienia. Wśród organów uprawnionych do stanowienia aktów prawnych nie ma Komisji Nadzoru Finansowego. Mimo to art. 137 Prawa bankowego przyznaje jej prawo do określania w drodze uchwały wykazów dokumentów oraz zakresu informacji w odniesieniu do banków, prawo ustalania wiążących banki norm płynności oraz innych norm dopuszczalnego ryzyka w działalności banków, a także prawo do określenia szczegółowych zasad zarządzania ryzykiem . Ponadto na podstawie art. 137 pkt 5 Prawa bankowego KNF może wydawać rekomendacje dotyczące dobrych praktyk ostrożnego i stabilnego zarządzania bankami . Analogiczne uprawnienie dla KNF zawarte jest art. 44 i 45 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi , zgodnie z którymi Komisja może akceptować przyjęte praktyki rynkowe .
Podobne uprawnienia ma też Narodowy Bank Polski. Kwestia tych uprawnień była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 28 czerwca 2000 r. stwierdził, że przewidziane w ustawie o Narodowym Banku Polskim uchwały organów NBP (Zarządu NBP i Rady Polityki Pieniężnej) nie stanowią aktów powszechnie obowiązujących, lecz „akty prawa wewnętrznego w ramach wyróżnionego w doktrynie systemu prawa bankowego” .
Do podobnych konkluzji doszedł 7 grudnia 1999 r. Sąd Najwyższy w odniesieniu do poprzedniczki prawnej KNF – Komisji Nadzoru Bankowego, że ani zarządzenia Prezesa NBP, ani uchwały KNB nie można zaliczyć do prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Sądu Najwyższego należą one do zróżnicowanej kategorii przepisów mających charakter wewnętrznych aktów normatywnych w rozumieniu Konstytucji RP. Zgodnie z tym postanowieniem „Komisja Nadzoru Bankowego nie jest organem konstytucyjnie wyposażonym w uprawnienia prawotwórcze. (…) Ustawa przewiduje także zróżnicowaną formę aktów wydawanych przez Komisję, adresowanych do banków. Na gruncie art. 93 Konstytucji przyjmuje się, że system aktów prawa wewnętrznego ma – w zakresie podmiotowym – charakter systemu otwartego. Przepis ten określa cech wewnętrznych aktów normatywnych przez wskazanie, że mogą one być wydawane na podstawie ustawy, podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem, obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty i nie mogą stanowić podstawy decyzji organów państwowych wobec obywateli i osób prawnych oraz innych podmiotów. ”
W doktrynie wskazano, że rekomendacje KNF należą do nienormatywnych form działania administracji. Zdaniem Tomasza Czecha „wydane przez KNF rekomendacje – podobnie jak inne uchwały organu nadzoru – nie są źródłem ani powszechnie obowiązujących przepisów prawa, ani przepisów o charakterze wewnętrznym. Banki nie są jednostkami organizacyjnie podległymi KNF w rozumieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji. ” Zdaniem tego autora „KNF nie dysponuje kompetencją, żeby w sposób prawnie wiążący – czy to w formie zalecenia, czy innego rodzaju jednostronnego rozstrzygnięcia władczego – zobowiązać bank do przestrzegania wskazówek, jakie wynikają z wydanych uprzednio rekomendacji. ” Podobny pogląd był wyrażany także przed wprowadzeniem upoważnienia do wydawania rekomendacji do regulacji ustawowych dotyczących nadzoru bankowego zawartych w Prawie bankowym. Zdaniem Janusza Artura Krzyżewskiego należało je „traktować jako akty o cechach dydaktyki oficjalnej, kreującej modele działania banków wobec konkretnych typów ryzyk, bo służą prawidłowej ocenie i dotyczą prawidłowego zabezpieczenia przed konkretnymi ryzykami.”
Przyjęcie, że uchwał Komisji Nadzoru Bankowego lub organów Narodowego Banku Polskiego, nie można zaliczyć do aktów powszechnie obowiązujących, doprowadziło Sąd Najwyższy i Trybunał Konstytucyjny do analizy na gruncie art. 93 ust. 1 Konstytucji w zakresie ewentualnej podległości organizacyjnej banków, która prowadziłaby do możliwości uznania takich aktów za przepisy o charakterze wewnętrznym.
Sąd Najwyższy w powołanym wcześniej rozstrzygnięciu z 1999 r. przyjął, że „Komisja Nadzoru Bankowego jest centralnym organem w zakresie administracji państwowej, a zadania jej i sposób ich realizacji zawarte są w szeregu ustaw (…). (…) Ustawowo zagwarantowane kompetencje nadzorcze Komisji Nadzoru Bankowego jako centralnego organu państwa i szerokie powiązania między tym organem a bankami komercyjnymi, pozwala na przesądzenie o podległości w omawianym zakresie banków będących adresatami aktów wewnętrznych i zaliczenie (…) uchwały [Komisji Nadzoru Bankowego] (…) do kategorii aktów prawa wewnętrznego. Komisja Nadzoru Bankowego, będąc podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji – w interesie publicznym – zadań wskazanych w ustawie, została wyposażona – także przez ustawę – w odpowiedni instrument prawny służący do realizacji tych zadań. ”
Odmienne przesłanki kierowały Trybunałem Konstytucyjnym w powołanym wcześniej rozstrzygnięciu z 2000 r., który przyjął, że uchwały RPP i Zarządu NBP skierowane do banków można „uznać za akty prawa wewnętrznego w ramach wyróżnionego w doktrynie systemu prawa bankowego. Wiodąca rola banku centralnego jako banku banków powoduje, że mimo samodzielności i formalnej niezależności banków komercyjnych, w zakresie polityki pieniężnej są one poddane zależności pozwalającej na określenie jej funkcjonalną podległością. Zdaniem Trybunału, w tym wypadku podległość organizacyjna powinna być rozumiana szerzej, a więc również jako obejmująca podległość funkcjonalną. Dostrzegając niebezpieczeństwo ‘rozchwiania’ konstytucyjnej koncepcji prawa wewnętrznego, Trybunał Konstytucyjny ogranicza możliwość takiej interpretacji do specyficznej sytuacji, gdy mianowicie podmiotem jest konstytucyjna instytucja – Narodowy Bank Polski, zaś przedmiotem konstytucyjnie określone zadania publiczne. Tylko więc spełnienie łącznie obu przesłanek, podmiotowej i przedmiotowej, pozwala na przyjęcie ich jako kryteriów podległości organizacyjnej do wydawania aktów normatywnych o wewnętrznym charakterze. ”
Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 2000 r. oraz Sądu Najwyższego z 1999 r. dotyczące uznania uchwał KNB oraz organów NBP za akty prawa wewnętrznego możliwe były w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 21/98 z 1 grudnia 1998 r., w którym Trybunał dokonał rozszerzającej interpretacji art. 93 Konstytucji RP i stwierdził, że katalog aktów prawa wewnętrznego, nie ma charakteru zamkniętego podmiotowo .
Przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego było 6 delegacji ustawowych dla Zarządu NBP lub RPP zawartych w ustawie o NBP oraz jedna uchwała RPP i 2 uchwały Zarządu NBP, wskazanych we wniosku Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, ale wnioskodawca podnosił, że „problem uprawnień prawotwórczych nie dotyczy tylko upoważnień przedstawionych we wniosku, ale także szeregu innych upoważnień dla organów NBP i Komisji Nadzoru Bankowego (KNB), zamieszczonych w ustawie o NBP (np. art. 33 ustawy o NBP), ustawie – Prawo bankowe (art. 68 pkt 1) oraz w innych ustawach” . Kwestia nie została poddana szerszej analizie przez Trybunał Konstytucyjny.
Należy wskazać, że argumentacja przyjęta przez Sąd Najwyższy w 1999 r. w odniesieniu do uchwał Komisji Nadzoru Bankowego, oparta na ustawowym określeniu kompetencji nadzorczych KNB i roli KNB jako centralnego organu w zakresie administracji państwowej nie została powtórzona i podzielona przez Trybunał Konstytucyjny w 2000 r. Argumentacja Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do uchwał organów NBP, oparta na była bowiem na argumentach odmiennej natury – roli banku centralnego jako banku banków, na konstytucyjnym charakterze regulacji dotyczącej banku centralnego i konstytucyjnie określonych zadaniach publicznych. Argumentacji tej zatem nie można byłoby zastosować do uchwał Komisji Nadzoru Bankowego, ze względu na brak konstytucyjnego umocowania KNB i brak konstytucyjnego określenie zadań publicznych realizowanych przez KNB. A contrario, opierając się na argumentacji Trybunału Konstytucyjnego, należałoby przyjąć, że brak jest możliwości uznania aktów Komisji Nadzoru Bankowego, jako wydawanych przez organ nie umocowany w konstytucji i nie w ramach zadań publicznych określonych w Konstytucji, jako aktów prawa wewnętrznego w rozumieniu art. 93 Konstytucji. Tę argumentację częściowo osłabiał jednak fakt, że Przewodniczącym KNB, do wejścia w życie przepisów ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym był Prezes Narodowego Banku Polskiego (a więc jeden z konstytucyjnych organów NBP ), a organem wykonawczym KNB był Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego stanowiący część umocowanego w Konstytucji RP Narodowego Banku Polskiego.
Sytuacja uległa jednak istotnej zmianie po powstaniu Komisji Nadzoru Finansowego i przekazaniu jej od 1 stycznia 2008 r. także nadzoru bankowego . Na mocy postanowień ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym powstał zintegrowany organ nadzoru finansowego sprawujący nadzór nad bankami, rynkiem kapitałowym, funduszami inwestycyjnymi i firmami inwestycyjnymi, zakładami ubezpieczeń, funduszami emerytalnymi i pracowniczymi programami emerytalnymi. KNF stała się następcą prawnym uprzednio działających KNB, KPWiG oraz KNUiFE (które zastąpiło wcześniej działające UNFE i PUNU ). Po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997, inne niż KNB, organy nadzoru utraciły wcześniej posiadane uprawnienia o charakterze prawotwórczym , które zostały przekazane podmiotom wymienionym w konstytucyjnym katalogu podmiotów uprawnionych do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Po integracji nadzoru finansowego, zakończonej przekazaniem od 1 stycznia 2008 r. nadzoru bankowego do Komisji Nadzoru Finansowego, brak jest podstaw do odmiennego traktowania powiązań organu nadzoru z nadzorowanymi podmiotami dla poszczególnych segmentów rynku finansowego. Zatem należy jednolicie rozstrzygnąć, czy akty wykonawcze adresowane do podmiotów nadzorowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego, mają charakter aktów powszechnie obowiązujących, czy też aktów o charakterze wewnętrznym.
Komisja Nadzoru Finansowego, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym jest organem właściwym w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym. Nie uzyskała ona przymiotu centralnego organu administracji publicznej, nie ma także umocowania konstytucyjnego. Również art. 4 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, określający zadania KNF, nie przewiduje wydawania przez nią aktów o charakterze wewnętrznym. Prawotwórcze uprawnienia KNF ograniczone są do udziału w przygotowywaniu projektów aktów prawnych w zakresie nadzoru nad rynkiem finansowym . Zakres jej uprawnień nadzorczych jest określony odmiennie w odniesieniu do poszczególnych segmentów rynku finansowego, nie da się jednak przyjąć, że w odniesieniu do rynku bankowego uprawnienia nadzorcze KNF mają znacznie dalej idący charakter niż w stosunku do innych segmentów rynku. Wręcz przeciwnie, uprawnienia nadzorcze KNF wydają się szczególnie daleko idące w stosunku do otwartych funduszy emerytalnych, m.in. ze względu na publiczno prawny charakter oszczędności zgromadzonych w OFE i obowiązkowy charakter członkostwa w OFE. Do wejścia w życia przepisów ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym dotyczących integracji nadzoru bankowego, wręcz zakres uprawnień nadzorczych nadzoru bankowego był węższy niż pozostałych organów nadzoru, bo nie obejmował kwestii relacji banku z klientami. Przyjęcie zatem, że akty wykonawcze określone w przepisach dotyczących nadzoru nad pozostałymi segmentami rynku finansowego nie mają charakteru aktów wewnętrznych lecz stanowią akty powszechnie obowiązujące, prowadzi do uznania, że brak jest uzasadnienia do odmiennego traktowania nadzoru nad bankami i relacji między KNF a bankami niż relacji KNF z pozostałymi instytucjami finansowymi (w szczególności funduszami emerytalnymi, firmami inwestycyjnymi, funduszami inwestycyjnymi czy zakładami ubezpieczeń). W efekcie także akty wykonawcze dotyczące nadzoru nad bankami powinny zostać uznane, w związku z utworzeniem zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym, jako akty prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, a to powinno prowadzić do jednoznacznej konkluzji, że nie mogą one być stanowione przez Komisję Nadzoru Finansowego i ich wydawanie powinno zostać przekazane innym organom – uprawnionym do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego na gruncie regulacji konstytucyjnej, na przykład ministrowi właściwemu do spraw instytucji finansowych. W takim przypadku Komisja Nadzoru Finansowego mogłaby wpływać na kształt tych rozstrzygnięć uczestnicząc w procesie tzw. konsultacji międzyresortowych, jednak odpowiedzialność polityczną za wydawanie tych aktów ponosiłby wydający je organ.
Podkreślić należy, że wnioski powyższe nie pozostają w sprzeczności z powołanymi i cytowanymi wyżej orzeczeniami Sądu Najwyższego z 1999 r. i Trybunału Konstytucyjnego z 2000 r. Do KNF nie da zastosować się bowiem argumentacji dotyczącej podległości organizacyjnej banków, którą Sąd Najwyższy w odniesieniu do KNB wywiódł z jego roli jako centralnego organu administracji publicznej, ani z argumentacji, którą Trybunał Konstytucyjny wywiódł w odniesieniu do NBP z jego konstytucyjnej roli i uprawnień.
Przyjęcie, że Komisja Nadzoru Finansowego nie może w stosunkach z podmiotami nadzorowanymi wydawać ani aktów prawa powszechnie obowiązującego, ani aktów o charakterze wewnętrznym adresowanych do podległych jednostek organizacyjnych, prowadzi do analizy rekomendacji dotyczących dobrych praktyk, jako aktów o charakterze nienormatywnym i niewiążącym. W tym przypadku pomocna może być regulacja dotycząca przyjętych praktyk rynkowych, zawarta w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi . Zgodnie z tą regulacją przyjętymi praktykami rynkowymi są zachowania, których zasadnie można oczekiwać na jednym lub wielu rynkach finansowych i które są w drodze uchwały akceptowane przez KNF. KNF uznając, czy określone zachowanie stanowi przyjętą praktykę rynkową bierze pod uwagę szereg czynników określonych przez ustawodawcę, przy czym określona, w szczególności nowa lub kształtująca się praktyka rynkowa może być stosowana nawet jeżeli nie została zaakceptowana przez KNF, na którym ciąży także obowiązek regularnej weryfikacji przyjętych praktyk rynkowych, biorąc przy tym pod uwagę istotne zmiany w funkcjonowaniu rynku, takie jak zmiany zasad obrotu lub zasad organizacji rynku. Z tak ukształtowanej regulacji wynika wyraźnie, że w przypadku ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, KNF nie ma uprawnień prawo-kształtujących w odniesieniu do praktyk rynkowych, a jedynie je analizuje i akceptuje uznając określone zachowanie za przyjętą praktykę rynkową. Zmiana akceptacji jest konsekwencją zmiany praktyk, a brak akceptacji nie dyskwalifikuje stosowania danych praktyk przez rynek. Uznać zatem można, że KNF w tym zakresie pełni przede wszystkim rolę edukacyjną i porządkującą, ułatwiając ujednolicenie praktyk rynkowych, bez konieczności ingerencji normatywnej.
W takiej sytuacji jedynie przyjęcie, że rekomendacje KNF dotyczące dobrych praktyk ostrożnego i stabilnego zarządzania bankami, o których mowa w art. 137 pkt 5 Prawa bankowego, powinny mieć analogiczny charakter, jak akceptacja KNF dla przyjętych praktyk rynkowych, na gruncie art. 44 i 45 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i przy ich wydawaniu powinno się odpowiednio stosować te regulacje, ze względu na brak stosownego uregulowania tej materii w art. 137 pkt 5 Prawa bankowego, pozwoliłoby utrzymać kompetencję KNF do wydawania takich rekomendacji. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że rekomendacje powinny mieć charakter prawa powszechnie obowiązującego i jako takie powinny być wydawane przez organ konstytucyjnie do tego uprawniony (jak wskazano wyżej, na przykład ministra właściwego do spraw instytucji finansowych), a w takim przypadku organ nadzoru, jakim KNF byłby uprawiony do domagania się od podmiotów nadzorowanych ich przestrzegania. W obecnym stanie prawnym brak jest bowiem podstaw prawnych rangi konstytucyjnej, które uprawniałyby organ nadzoru, jakim jest KNF do wydawania wiążących zasad postępowania, których przestrzeganie mogłoby być przedmiotem nadzoru ze strony KNF. W obecnym stanie prawnym brak jest podstaw, by uznać, za prawidłowe oczekiwanie KNF wprowadzenia przez banki wydanych przez nią rekomendacji i to w określonym przez nią terminie .
W obecnym stanie prawnym rekomendacje Komisji Nadzoru Finansowego, nie będąc ani aktami prawa powszechnie obowiązującego, ani aktami kierownictwa wewnętrznego (ze względu na brak podległości organizacyjnej banków komercyjny KNF – nawet w szerokim rozumieniu tego pojęcia nadanym przez Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej orzeczeniu z 2000 r.), nie mogą nakładać na banki komercyjne żadnych obowiązków, a ich nie przestrzeganie nie może wiązać się z żadnymi negatywnymi konsekwencjami dla tych podmiotów . Podstawą do stosowania sankcji w stosunku do banków nie przestrzegających rekomendacji KNF nie może być w szczególności art. 138 Prawa bankowego . Co prawda w przepisie tym wskazano, że KNF może w ramach nadzoru zalecić bankowi podjęcie środków koniecznych do przywrócenia płynności płatniczej lub osiągnięcia i przestrzegania norm, o których mowa w art. 137 Prawa bankowego, jednak z konstrukcji tego przepisu wynika jednoznacznie, że chodzi o normy określone w art. 137 pkt 3 Prawa bankowego (KNF może ustalać wiążące banki normy płynności oraz inne normy dopuszczalnego ryzyka w działalności banków), gdyż norma art. 137 nie odnosi się do innych norm, które można byłoby osiągnąć i przestrzegać .
Z tych przyczyn KNF powinna przemodelować kształt tych rekomendacji w sposób wskazany wyżej, lub prawo do ich wydawania powinno zostać przekazane organowi uprawnionemu w konstytucji do tworzenia prawa.